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新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府


关于印发乌鲁木齐市违法生育管理办法的通知

文号：乌政办[2004]203

乌鲁木齐县、各区人民政府，乌鲁木齐经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会，市属各委、局、办：
《乌鲁木齐市违法生育管理办法》已经2004年7月12日市人民政府第14次常务会议审议通过，现予公布施行。
　　　　　　　　　　　　　　　
　　　 二○○四年十一月四日

乌鲁木齐市违法生育管理办法

第一条　为进一步加强人口与计划生育管理工作，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和国务院《社会抚养费征收管理办法》及《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本办法适用于本市行政区域内的违法生育管理工作。
第三条 各区（县）人民政府应将违法生育管理工作纳入人口与计划生育目标管理责任制，并协调有关部门对违法生育管理实行综合治理，对严重违法生育问题实行一票否决。
第四条 市计划生育行政部门负责本市违法生育管理工作，区（县）计划生育行政部门负责本辖区的违法生育管理工作。
第五条 市、区（县）计划生育行政部门及其工作人员在违法生育管理中应当严格执法，文明执法，不得侵犯违法生育当事人的人身权、财产权和其他合法权益。
第六条 违反计划生育管理规定，有下列情形之一的，属违法生育：
（一）生育两个以上子女，生育间隔不满三周年的；
（二）非婚生育子女的；
（三）超计划生育子女的；
（四）再生育不符合程序要求的。
第七条　违法生育子女的，应按《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》的规定缴纳社会抚养费。
第八条　违法生育子女的，除按规定征收社会抚养费外，还应给予以下处理：
（一）国家机关、社会团体、各类企事业单位职工生育费自理，三年内不得晋级、晋职、评选先进，并由所在单位给予行政处分。
（二）农牧民三年内不得享受集体福利；
（三）已领取《光荣证》又生育的，自生育之月起停止享受计划生育优待奖励，并追回《光荣证》及享受的保健费和奖励金。
第九条　对因发生违法生育未完成年度人口与计划生育目标责任的单位，两年内不得评为先进文明单位；已是先进（文明）单位的，予以撤消；对单位负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级组织依法给予行政处分，或者三年内不予晋职、晋级。
第十条 对违反计划生育管理规定，未达到间隔期生育或再生育不符合程序要求的违法生育行为，区（县）计划生育行政部门应当依法调查取证，经区（县）违法生育管理领导小组集体研究后，做出征收社会抚养费决定。
违法生育当事人依法全额缴纳社会抚养费后，由区（县）计划生育行政部门发给《生育服务证》，并加盖“违法生育，已征收社会抚养费”条形章，同时出具《乌鲁木齐市违法生育子女落户通知书》。
违法生育当事人可持《生育服务证》、《乌鲁木齐市违法生育子女落户通知书》及缴纳社会抚养费收据到公安户籍部门办理落户。
第十一条　对违反计划生育管理规定，非婚生育或超计划生育的违法生育行为，区（县）计划生育行政部门应在调查取证后，由区（县）违法生育管理领导小组集体研究提出处理意见报市计划生育行政部门审查，市计划生育行政部门应在30日内做出书面批复。
区（县）计划生育行政部门对非婚生育或超计划生育当事人依法征收社会抚养费后发给《生育服务证》，并加盖“违法生育，已征收社会抚养费”条形章。
违法生育当事人持《生育服务证》、缴纳社会抚养费收据，到市计划生育行政部门办理《乌鲁木齐市违法生育子女落户通知书》后，方可到公安户籍部门办理落户手续。
第十二条　对流动人口违法生育问题，由违法生育发现地按照国务院《社会抚养费征收管理办法》的有关规定征收社会抚养费。
第十三条 当事人因违法生育在外地已被征收社会抚养费的，在本市不因同一事实再次征收社会抚养费。
第十四条 区（县）计划生育行政部门对违法生育管辖发生异议的，由市计划生育行政部门裁定。
第十五条 计划生育行政部门应当加强对户籍迁移中违法生育问题的管理，配合公安户籍部门查验其生育的合法性。
（一）对汉族夫妻1981年5月1日前生育的子女、少数民族夫妻1988年5月1日前生育的子女的落户问题，计划生育行政部门不予审定；
（二）对户籍迁移中发现的未达到间隔期生育或再生育不符合程序要求的违法生育行为，由区（县）计划生育行政部门按照本办法第十条审查处理；
（三）对户籍迁移中发现的非婚生育、超计划生育、非法收养等违法生育行为，由市计划生育行政部门审查处理;
（四）对户籍迁移中发现的2003年1月1日前的其他违法生育行为，由市计划生育行政部门审查处理。
第十六条　国家机关工作人员在计划生育工作中，有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；有违法所得的，没收违法所得：
（一）侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的；
（二）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；
（三）索取、收受贿赂的；
（四）截留、克扣、挪用、贪污社会抚养费的；
（五）虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报计划生育统计数据的。
第十七条 违法生育当事人对计划生育行政部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第十八条　本办法自公布之日起施行。



我国民事检察监督制度研究

利川人民检察院　　刘玲芳

摘要：我国民事检察监督作为检察机关法律监督的重要组成部分，在维护社会公平与正义方面发挥了重要作用。但是，在实践中也遇到了一些问题，包括法律规定的不完善，等等。我们认为对民事检察监督制度在理论及司法实践上作进一步的分析和探讨仍有必要。
关键词：民事检察监督 检察机关 必要性
一 民事检察监督制度存在的必要性分析
众所周知，近段时间以来，无论是理论界还是实务界对民事检察监督问题均给予了相当的关注。关注的焦点是：在以法院为主体推动的民事审判方式改革的今天，如何看待民事检察监督？是强化？是弱化？抑或取消？先是法院的精英与检察机关的精英在报上争论，后有民诉学者的加盟，唇枪舌剑、各抒已见，仁者见仁，智者见智。现阶段对民事审判实行检察监督是必要还是不必要？
我们认为，对一种法律制度是承认还是否认，首先要审视有无法律依据。《中华人民共和国宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《中华人民共和国民事诉讼法》第14条规定:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。第185条规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：(一)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；(二)原判决、裁定适用法律确有错误的；(三)人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；(四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊，枉法裁判行为的。①地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”第186条规定:“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院应当再审。”第187条规定:“人民检察院决定对人民法院的判决、裁定提出抗诉的，应当制作抗诉书。”第188条规定:“人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭。”
可见，对民事审判实行民事检察监督不但有宪法依据还有充分的法律依据。姑且不论现阶段进行的审判改革的合法性，既使正确，无论怎么样改革，在法律未作出明文修改之前，任何人都不能也不应该借口改革而否定民事检察监督制度。民事检察监督制度的存在也是现实的需要。曾听到法院的同志抱怨：法院的权力太小了；也曾听到非法院的同志说：法院的权力太大了。我以为这两种截然相反的看法是源于两种视角得出的不同结论。从国家权力的架构看，法院的权力偏小；从当事人与法院的架构看，法院的权力偏大。而现时谈论民事检察监督是仅就后者而言。②试看那种“上管天下管地，中间还要管空气”的法官在生活中绝无仅有吗？那种我即是法，我说了算的法官各地不是都有吗？至于违反程序、无视事实，动辄“勾兑”的现象则比比皆是。所以说，在事实层面上，民事违法是存在的，民事错案是存在的。据最高人民法院2006年3月工作报告称：2005年各级人民法院全年共受理各级检察机关按照审判监督程序提起的抗诉案件10107件，审结9949件。其中，抗诉理由成立依法予以改判的2677件；因有新的证据或原判事实不清而发回重审的323件；调解或和解结案1065件。2005年全国法院民事再审案件收案42737件，结案41461件。其中改判13965件；发回重审3044件；调解3967件。与此同时，全国各级法院受理的民事抗诉案件占全部再审案件的比例呈现出上升的趋势。这些数字就在于证明，民事违法是一种不争的事实，民事检察监督有客观生成的土壤。从理论上说，有权力必须有制约权力的办法，不受限制的权力必然导致腐败。在诉权与审判权失衡的环境中加进第三者的法律监督的必要性，这个道理还需要更多地展开吗？
孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。从事物的性质上说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。目前在我国的改革中，法院作为独立的审判机关这无疑是一大进步，但对法院的监督也不能忽视，我国正处在“人治”向“法治”的转型，在实践的摸索中蹒跚地前进，有很多数据表明：在我国，民事违法行为屡见不鲜，其存在成为不争的事实，比如说办“人情案”、“关系案”，甚至索贿、受贿、违法查封、扣押财产, 参与搞地方保护主义等相当严重，并且在我国一些法官的业务水平低，职业道德水准不高等最终会造成司法腐败，所以民事检察监督的存在是现实的需要。民事诉讼的目的是保障当事人的私权利，最终实现其实际权利。而这个过程的实现需要有严格的程序作为保障。检察机关监督机制的设立就是针对法院对某些案件的审判程序的有效监督，避免法官滥用权力，避免社会群体丧失获得社会救济的权利，避免司法腐败现象，维护社会的公平与正义。但检察机关的这种监督是有限的，需依法律的规定和现实的需要而定。
以上这些都说明了检察机关的监督有其存在的依据，当然民事检察监督也不能例外。虽然在我国目前的改革中，有关其存废有很大的争议，但在法律未修改前，我们必须承认其存在的合理性，当然不完善之处有待修改。
二 中国目前民事检察监督制度的现状分析
民事检察工作步履维艰，民事检察立法残缺不全，是民事检察理论研究幼稚与肤浅的必然结果。司法部门过分地注重浅层次的应用性研究，诉讼法学界长期以来又对这一问题缺乏足够的关注，使得民事检察理论基本上停留在工作经验总结和注释式研究的层次，而像民事检察理论体系等诸多重要的基础性课题则鲜有论及。
（一）关于民事检察监督权的内容空泛，结构不明
民事检察监督权内容与结构的空泛与抽象，是其在实践中发挥作用不尽如人意的重要原因。民事检察监督权的主要表现方式是民事抗诉权。我们认为，民事抗诉权依次由知悉权、确认权和保障权构成。
知悉权是指，检察机关有了解和掌握审判机关执法过程及所有与此相关信息的权力。很显然，知悉权是民事检察权中最基础性的权能。如果没有知悉权是不可能进行民事检察实践的。调卷是实现知悉的重要方式。调卷并不是一个复杂的问题，但在立法上却一直没有解决，从而为民事检察工作平添了一个障碍；确认权是一种法律评价权，具体是指检察机关在了解执法情况后，针对审判机关是否遵守程序法，适用实体法是否正确以及认定事实是否准确所作的一种法律评价。它既有法律上的依据，也有法律上的效力；保障权是指检察机关依法具有的保证法律、法规能够得到统一正确实施的一项权力。保障权是保证法律得到严格贯彻执行的重要措施。根据检察机关对审判权力行为评价与确认的不同结果，保障权又有两种具体表现形式，即维护权和纠正权。当检察机关认为判决、裁定正确时，应当依法维护判决、裁定的严肃性，认真作申诉人的服判息讼工作，使生效判决、裁定得以顺利执行。当检察机关认为判决、裁定错误时，有权依法通过抗诉的方式进行纠正。
知悉权是民事检察监督权的起点和前提，确认权是民事检察监督权的桥梁和过渡。确认权前接知悉权，后通保障权。而保障权则是民事检察监督权的目的和组合。正是此三权层层递进的关系构成了完整意义上的民事检察监督权。任何一个完整民事检察监督过程的完成，无不蕴含着知悉、确认、保障这一逻辑顺序。当检察机关认为判决、裁定错误时，有权依法通过抗诉的方式进行纠正。
（二）实现检察监督权的措施与手段在立法上的严重不足
民事检察监督的措施与手段是实现民事检察监督职能必须拥有的配套权力，以保证民事检察监督权的正常运作和实现。实际上，正因为实践中民事检察监督权的正常运作阻力重重，才有必要提出民事检察监督措施与手段这一命题。
根据民事检察工作的需要，检察机关应当有如下一些基本的措施和手段：（1）检察机关有权调阅一切与民事判决、裁定有关的案卷材料，人民法院不得拒绝。关于调卷的时间、方式和期限，可以研究协商解决。（2）复制、摘录有关的民事案卷。（3）检察机关通过对案卷和法律文书的审查，或通过其他渠道如公民举报发现问题时，有权进行调查取证。（4）在开庭审判过程中，检察机关有权出席法庭，宣读抗诉书，参加法庭调查，说明抗诉的根据和理由，并对法庭审判活动是否合法实行监督。（5）列席合议庭和审委会会议了解判决和裁定的理由和依据。
（三）检察监督的范围不能全方位覆盖审判行为所涉及的领域
审判行为所涉及的范围，应是检察监督的范围。理论上讲，监督的范围应当全方位覆盖被监督权力所涉及的范围，然而依据《民事诉讼法》的规定，民事检察只限于判决和裁定，审判行为的范围当然不仅限于判决和裁定。大量实践表明，凡是未被纳入监督或监督不力的领域，恰好就是执法不严表现最突出的地方。最高人民法院在 1995年 5 月答复广东省高级人民法院的一项请示中指出，人民检察院无权对执行中的裁定提出抗诉。同年 10月6日，最高人民法院又在给四川省高级人民法院的批复中指出，对于人民检察院抗诉后人民法院指令下级法院再审维持原判的案件，原抗诉人民检察院无权再抗诉，只有原抗诉检察院的上级检察院才有权提出抗诉。暂且不论最高人民法院这种单方做出的涉及检、法两家业务的司法解释是否合法，我们完全有理由怀疑这种由被监督机关对检察监督划定范围和规定监督程序的作法是否合理和科学。
当然，有关民事检察监督的问题还多，一些不明确的程序、制度诸如：民事抗诉的具体操作；对追究法官违法行为的具体程序设计；对检察机关提出的民事公诉的程序、举证责任、诉讼费用等等还有待进一步研究论证并期待立法机关的立法修改。《民事诉讼法》共 270 条，其中直接涉及民事检察工作的立法仅5条，检察监督方面的立法竟占不到法条总数的2%。无论是法条质量，还是法条数量均远远不能满足实践的需要。民事检察制度立法既缺乏足够的理论准备，也缺乏坚实的实践基础。所以，以宪法为依据，强化检察权的设置，完善其若干结构性缺陷，细化操作程序，是民事检察工作深入发展的必由之路。
三 完善我民事检察监督制度的总体思路
如前所述，我们认为根据我国宪法的规定及人民检察院的性质，结合我国当今实际，参照我国检察制度史，借鉴外国经验，应对我国现行《民事诉讼法》予以修订完善。在完善的过程中可以遵循以下的宗旨。
（一） 民事检察监督应该有法可依、有法必依
要建设一个法治国家，应当是法律有明确规定的，就必须严格遵守法律的规定。法律的规定也许会有它的不合理，不完善之处，但这些不足之处却不能作为任意违反它的理由。民事检察监督制度在我国法律中的渊源主要存在于《宪法》、《法院组织法》、《检察院组织法》和《民事诉讼法》中，《法院组织法》第12条第2款规定，地方各级人民法院第一审案件的判决和裁定，人民检察院可以按照法律规定的程序向上一级人民法院抗诉；第14条第3款规定，最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序提出抗诉。《检察院组织法》第17条和第18条也作出了同样的规定。《民事诉讼法》对应上述规定对民事诉讼中的检察监督进行了细化，其中第14条规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；第185到188条则规定了人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定有权提起抗诉的条件、效力、形式、方式等。这是法律当中规定得最具体的，在实践操作中就必须严格地遵守这些法律。尽管现在对民事检察监督制度有许多的争论，有些意见认为检察机关不应介入民事诉讼，有些又认为检察机关对民事诉讼的监督权限和范围应该加强和扩大，但应注意这只是理论上的探讨，在实践中也固然可以作一些探索，这些探索却不能超越法律的规定。在理论的研讨上，学者们有必要从各方面对这个规定提出疑问而使之完善，但这需要通过立法或者修改法律的方式来完成，在法律未改变的情况下，民事检察监督的运行还须遵守民事诉讼法的规定。
（二）民事检察监督的司法解释应协调统一
民事诉讼法对民事检察监督的规定，在检察监督实际操作的需求下，显得过于原则。法律规定的民事检察监督方式只有抗诉这一种，虽然规定了抗诉的条件、效力、形式、方式，但在抗诉的范围、抗诉的程序、抗诉机关在再审过程中的地位这些重要问题上，法律规定则缺乏相应的内容。在“可以抗诉”这个原则性的空间之下，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释发生了许多矛盾之处。例如最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(2001年9月30日)中规定，在某些情况下人民检察院可以向人民法院提出检察建议；虽然最高人民检察院认为这个解释是符合宪法规定的，但对于检察建议对法院有什么样的效力、是否会导致某些程序上的后果的问题上却缺乏最高人民法院的司法解释来配合。又如人民检察院对民事诉讼执行程序、保全程序、诉讼费用负担等方面的抗诉，以及检察院在庭审中的地位、阅卷或是审查阅卷的问题，最高人民检察院和最高人民法院之间也存在重大的意见分歧。
出现上述法检两家司法解释的种种矛盾说明，最高人民检察院和最高人民法院之间需协调，在作出涉及对方职务履行的司法解释时，要先和对方协商。法检两家不经过双方协商一致而各自为政的情况下所作出的规定，在人民群众中造成了很不好的影响。
（三）民事检察监督应以人民群众的利益为出发点
以人民的利益为民事检察监督制度的出发点，反映在民事诉讼中就是以当事人的合法利益为出发点。在探讨建立和完善民事检察监督制度的时候，如果仅限于从法院和检察院的角度来考虑问题，其结论不免会失之偏颇，从广大人民群众的立场考虑问题，才能建立起有坚实基础的民事检察监督制度。从当事人的合法利益出发，首先要考虑的就是当事人对民事检察监督的需求。笔者认为，在我国正在进行的社会主义法治建设当中，当事人对法院审判的信任尚未完全建立起来，心理认为多一层监督就多一层正义，因此对民事审判活动进行检察监督还是有群众基础的。而且，在我国民事诉讼法现行规定下，当事人申请法院启动再审相当困难，而民事抗诉则必然启动再审程序，故检察院民事抗诉权的行使，至少是比当事人申请再审和申诉更为行之有效的途径，所以当事人容易认可民事抗诉权的存在。但是，按照现行法律的规定，检察院行使民事抗诉权，可以不以当事人的申诉为前提而主动提起，这不能不说缺乏当事人的需要这一基础，因而也是不合理的。民事诉讼要充分尊重当事人的处分权，在没有当事人请求的情况下启动的民事审判监督程序，就失去存在的正当性。
从当事人的利益出发，其次要考虑现实的民事诉讼制度的运行是不是已经给予当事人充分的救济，还需不需要用民事检察监督制度来补充。笔者认为，在中国民事诉讼中至少还有两个方面不能给予当事人充分的救济。其一是我国民事审级制度不足于保证裁判的质量。民事检察监督制度在一定意义上弥补了我国审级不足的问题，起到了纠正错误裁判的作用。其二是我国法官素质现状难以保证司法公正。法官素质相对较低造成的错案和司法腐败问题不是一时能够根治，民事审判监督通过启动审判监督程序，可以使这些司法不公的裁判在一定程度上得以纠正。
从人民的利益出发，最后还要注意到民事公益案件的需要。在民事公益案件中，谁可以以原告的资格起诉是不确定的，英美和大陆法系很多国家都以检察机关作为国家的代表，对涉及公益的民事案件作为原告提起诉讼。我国没有建立检察机关对这类案件的起诉制度，而事实上许多公共利益受到侵犯的案件中却缺少可以作为原告身份起诉的合法机关，单个公民相对于强大的侵权者而言力量则过于弱小，应此，要充分保护人民的利益，在我国应赋予检察院提起民事公益诉讼的权力。

注释：
①陈德辉、陈晓斌：《论民事检察监督理念与现行制度的改造》，《人民司法》第4期；
②转引自，黄松有：《检察监督与审判独立》，《法学研究》第4期
参考文献:
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