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广东省人大常委会


广东省人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规定

　　（2013年6月14日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第八次主任会议通过）




　　第一章　总则

　　第一条　为了建立健全立法咨询专家工作制度，发挥专家在本省地方立法工作中的智力支持作用，进一步推进科学立法、民主立法，提高立法质量，根据《中华人民共和国立法法》和《广东省地方立法条例》等法律、法规，结合工作实际，制定本规定。

　　第二条　省人大常委会根据本省地方立法对专家咨询工作的需求，按照专业门类健全、知识结构合理、人员规模适度的原则，建立立法咨询专家库（以下简称专家库）。

　　第三条　本规定所称立法咨询专家（以下简称专家），是指由省人大常委会聘请的、为省人大常委会开展地方立法工作提供咨询意见的从事相关理论研究和实务工作的专业人士。

　　第四条　省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会在立法咨询工作中应当充分听取专家意见。

　　第五条　省人大常委会办公厅负责对专家咨询工作的统筹协调。

　　省人大常委会法制工作委员会负责专家咨询的日常工作。

　　省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会向专家提出咨询的，各自承办咨询的具体工作。

　　第二章　专家库建设及专家选聘

　　第六条　专家库及其专家由下列三个部分组成：

　　（一）法律专业专家，包括宪法学、行政法学、民商法学、刑法学、经济法学、社会法学、诉讼法学和法理学等专业的专家；

　　（二）财政经济、城建环保、农村农业、科教文卫、民族宗教、劳动社保、社会工作等领域的专家；

　　（三）语言文字专家、地方方言专家、民俗专家。

　　第七条　专家库专家的结构应当符合下列要求：

　　（一）知识结构，有法学专家和其他领域的专家；

　　（二）职业结构，有教学科研的专家和实务工作的专家；

　　（三）年龄结构，有资深的老专家和已成为学科带头人的中青年专家；

　　（四）比例结构，法律专业专家、其他领域专家、语言文字专家、地方方言专家、民俗专家的人数保持合理比例；

　　（五）人数规模，不超过八十人。

　　第八条　选聘专家应当坚持民主、公开、择优的原则，坚持本人自愿和民主推荐相结合。

　　第九条　入选专家库的专家人选以下列方式推荐：

　　（一）省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会推荐；

　　（二）大专院校、科研机构推荐；

　　（三）省各人民团体、省级专业协会推荐。

　　第十条　入选专家库的专家人选应当符合下列条件：

　　（一）坚持正确的政治方向；

　　（二）热心参与咨询工作，并有时间保障；

　　（三）具有高级职称或者丰富的实务工作经验；

　　（四）身体健康，年龄一般不超过六十五周岁。

　　第十一条　省人大常委会法制工作委员会会同省人大各专门委员会、省人大常委会工作委员会对各方面推荐的专家人选进行遴选，提出专家正式人选方案，报省人大常委会主任会议决定。

　　第十二条　专家正式人选方案经省人大常委会主任会议决定后，由省人大常委会向被聘请的专家颁发聘书，并以省人大常委会办公厅的名义致函专家所在单位。

　　第十三条　专家以专业咨询组开展活动的，由召集人负责召集。专业咨询组专家推举产生专家活动召集人，由两至三人组成。

　　专家活动召集人应当按要求做好有关活动的召集工作，反映专家的意见和要求。

　　第十四条　专家聘期从颁发聘书之日起开始，至本届省人大常委会届满时终止。

　　第十五条　出现下列情形之一的，可以辞职或者解聘专家：

　　（一）本人提出辞职的；

　　（二）一年之内两次不参加省人大专门委员会、省人大常委会工作委员会邀请的咨询活动的；

　　（三）因其他原因不适合继续担任的。

　　对专家的解聘，由省人大常委会法制工作委员会提出建议，报省人大常委会主任会议决定。

　　第十六条　省人大常委会法制工作委员会应当收集专家的工作单位、职务职称、研究或者工作领域、联系方式等信息，编印成册，印送省人大常委会领导、省人大各专门委员会、省人大常委会办公厅和工作委员会等，做好专家库及其专家的信息维护工作。

　　专家相关信息发生变更的，应当及时告知省人大常委会法制工作委员会。

　　第三章　咨询事项和咨询程序

　　第十七条　省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会可以就下列事项向有关专家提出咨询：

　　（一）本省五年立法规划、年度立法计划编制及法规立项；

　　（二）本省地方性法规草案的起草、审议；

　　（三）本省地方性法规解释；

　　（四）本省法规清理、立法后评估；

　　（五）较大的市法规审查和规范性文件备案审查；

　　（六）全国人大常委会征求本省意见的立法规划草案、立法计划草案；

　　（七）全国人大常委会征求本省意见的法律草案；

　　（八）省人大常委会执法检查、听取和审议“一府两院”专项工作报告等监督工作，以及办理议案、建议；

　　（九）其他需要咨询的与省人大常委会职权有关的法律问题。

　　第十八条　向专家提出咨询，可以采取下列方式进行：

　　（一）邀请参加有关座谈会、论证会、听证会；

　　（二）单独拜访、约谈征求意见；

　　（三）通过信函、传真、电子邮件征求意见；

　　（四）其他方式。

　　第十九条　对咨询事项中的重点、难点问题，省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会可以在召开座谈会、论证会、听证会听取意见时，按照专业对口原则邀请部分专家参加会议进行咨询；也可以采取单独拜访、约谈等方式向专家咨询。

　　邀请专家参加会议进行咨询的，应当于召开会议的五日前将会议通知、咨询提纲以及相关参考资料发送给专家；召开临时会议或者紧急会议的，应当提前通知专家。

　　采取单独拜访、约谈等方式向专家咨询的，应当提前将咨询提纲以及相关参考资料发送给专家。

　　对专家的咨询意见应当作详细记录。

　　第二十条　采取信函、传真、电子邮件等方式咨询专家意见的，应当将咨询提纲以及相关参考资料发送给专家，并明确提出复函时间。确需作加急处理的，应当向专家作必要的说明。

　　采取电子邮件方式咨询专家意见的，应当将有专家意见的电子邮件或者信息复制保存。

　　第二十一条　咨询专家意见时应当附咨询提纲，提纲应当明确咨询的有关内容，包括省人大常委会审议中组成人员意见比较集中的问题、各方面关注度高且意见分歧比较大的问题，以及其他重点、难点问题。

　　第二十二条　专家对省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会提出的咨询事项，应当认真研究，按时回复有关意见，重点阐明观点、理由和依据；需要书面回复的，应当提供书面意见。

　　专家不得以立法咨询专家的名义，从事与咨询无关的活动；未经有关省人大专门委员会、省人大常委会工作委员会同意，不得向外披露咨询事项中尚未确定和公开的信息。

　　第二十三条　省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会应当认真整理和研究专家提出的咨询意见，作为工作的重要参考。

　　对重大问题的咨询、专家提出的重要意见及其处理情况，省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会应当向省人大常委会主任会议报告。

　　专家咨询意见应当归入工作档案。

　　第二十四条　对专家在单独拜访、约谈咨询时提出的意见，应当适时反馈采纳情况。

　　专家在立法公开、立法论证、立法听证时提出的咨询意见，按照省人大常委会的相关规定进行反馈。

　　第二十五条　应当加强对专家咨询工作情况的记录和统计，内容包括专家咨询的次数、方式等，于每年年底将咨询意见的采纳情况综合后向专家通报，并将专家咨询工作情况作为考核评价专家咨询工作成效和专家库调整的参考依据。

　　第四章　咨询保障

　　第二十六条　省人大各专门委员会、省人大常委会各工作委员会应当考虑专家的本职工作和其他社会活动的实际情况，并根据工作需要，主动与专家所在单位沟通协调，统筹兼顾、合理安排立法咨询活动。

　　专家应当妥善处理本职工作和咨询工作的关系，统筹安排好时间，积极参与立法咨询活动。

　　第二十七条　应当为专家的咨询活动提供必要的物质条件和适当的咨询费用，具体办法由省人大常委会办公厅会同省人大常委会法制工作委员会制定。

　　第五章　附　则

　　第二十八条　省人大常委会立法公开、立法论证、立法听证等规定中对征求和听取专家意见有特别规定的，从其规定。

　　第二十九条　本规定自通过之日起施行。





　　当前审判实践中，因赌博债务引发的“民间借贷纠纷”案件时有发生。一些赌博债务中的债权人（特别是专门设赌放高利贷牟利者）在运用暴力等非法手段追讨债务的同时，有时也利用提起民事诉讼的方式追讨债务，此类纠纷诉至法院后，极易产生一些法律问题以及相关的社会争议，造成不良社会影响。人民法院在审理此类案件时如果不能认真甄别借贷法律关系的真伪，仅仅凭表象判断认定法律事实，最终作出的判决就可能为虎作伥，在客观上充当违法犯罪行为的保护伞。因此，必须正确区分正当的民间借贷关系与非法赌博债务，在审理中注意从法律事实的认定、举证责任分配、证据规则的运用、证明标准的运用来把握区分，从而正确适用法律，保护正当真实的民间借贷关系，对非法的赌博债务不予保护的同时对违法犯罪行为依法处理。

　　一、民间借贷关系与赌博债务的区别

　　1、民间借贷关系是指当事人一方按照约定将一定种类和数量的货币转移给他方，他方于一定期限后返还货币的协议而产生的法律关系，这是一种受法律保护的民事法律关系。民间借贷关系通常以借款合同、借条等形式来体现，借款合同是借款人向贷款人借款，到期返还借款并支付利息的合同。对自然人借款，既可以采取书面形式，也可以采取口头约定形式。而民间借贷是指自然人之间、自然人与法人(包括其他组织)之间，一方将一定数量的金钱转移给另一方，另一方到期返还借款并按约定支付利息的民事法律行为。民间借贷法律关系的成立需符合形式要件和实质要件。形式要件即达成合意的外在形式，如借条、借款合同、口头约定以及其他可以表明双方借款合意的形式；实质要件即款项的实际交付。民间借贷案件具有实践性特征，借贷合同的成立，不仅要有当事人的合意，最主要的特点是要有交付钱款的事实。

　　2、赌博而产生的债务可以因当事人因赌博过程中债务产生的方式不同主要分为以下两种：一是赌博过程中当事人之间因赌博输赢没有实际现金支付，输家向赢家以欠条方式确认的赌博债务；二是赌场中庄家或者专门放高利贷牟利的人（俗称“放码人”）向参与赌博的人员发放借款，借款人向他们出具借条而产生的赌博债务。赌博债务关系的表现形式也可能表现为借条、欠条等书面形式，但与正当的借贷关系相比有很大的区别，如借款用途可能为随意编造，利息约定可能大大超出同期银行利息，最主要的是往往没有实际借款的交付，如借款人在赌场中得到的只是代表一定数额金钱的筹码，而不是法定货币。一些以欠条为表现形式的赌博债务往往是由以前赌博债务的高额利息形成的。赌博债务是非法债务，是不受法律保护的。

　　二、如何审查认定是否是赌博债务

　　1、要充分认识赌博债务隐蔽性，全面审查核实证据。由于赌博是违法犯罪行为，行为人轻者要受到治安处罚，重者要被追究刑事责任，因此没有人公开以此为由发生债务关系，行为人往往以其他正当理由确立债务关系，其表现为赌博债务往往有借条、欠条等存在，债权人也以此作为提起民事诉讼的主要依据，隐藏在借条、欠条背后的事实很难被发现证实。因此，在审查证据时要根据《民事诉讼法》第64条的规定，全面审查核实证据。按照民间借贷关系成立的形式和实质要件对借条、欠条所表现的内容进行审查。

　　2、要充分理解债务人的处境，确保被告行使诉讼权利。作为被告的债务人往往是沉溺于赌瘾不能自拨，或债台高筑，长期在外避债，害怕债权人的追讨。在诉讼过程中被告往往不能直接送达，经公告送达后被告也往往避而不见，不答辩，不出庭，或者虽然出庭应诉，但是由于本身诉讼能力差，无力寻求法律援助，不能正确有效的行使答辩、举证及质证的诉讼权利，造成原被告双方实质上诉讼能力的巨大差别，不能形成有效的对抗和协同，不利于案件事实的真实重现。另外，由于诉讼中最重要证据“借条”、“欠条”一般不会注明债务的赌债性质，原告方并不会对“借条”、“欠条”以外的事实作过多陈述，而参与赌博的人又往往不愿意出庭作证，被告除了自己的陈述几乎不可能有其他证据证明债务的赌博性质。因此，对被告提出的异议要认真审查，对被告提出不能自行收集的证据而请求人民法院收集的申请要予以重视。

　　3、要按照证据规则的规定分配证明责任。一是要在审理疑似涉赌的民间借贷纠纷时本应从严审查借贷关系的合法性，在证明责任的分配上，实行原告举证证明借贷关系合法有效，被告反驳借贷关系主张赌博债务并举证证明，当被告举证达到引起合理怀疑的程度时，可将举证责任转而分配给原告。二是要强调原告的出庭及真实充分陈述义务，原告未到庭的，若无正当理由一般应予中止审理;另外原告在庭审过程中，法官应要求原告本人就借款的时间、地点、在场人、详细经过(包括给钱与出具欠条的详细经过、先后顺序及其他细节)、借款的来源、支付方式、借款用途、还款期限、还款方式、利息约定等有关细节进行详细充分说明；三是在事实认定过程中应充分发挥职权探知职能，应结合原、被告双方陈述以及原、被告之间的关系，各自的职业，品行，另外加强与公安部门的联系，及时向当地公安派出所查询聚众赌博的查处情况，了解原、被告是否有参赌的前科，逐个调取与涉诉借款相关的证据，充分发挥间接证据和辅助证据的证明作用，判断大量间接证据能够形成证据链证明债务的赌债性质。

　　三、赌博债务案件的法律适用及处理

　　1、人民法院经审理能够认定原告所诉为赌博债务的债，法院应不予支持并可以直接处理有关当事人。依据《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第163条规定：在诉讼中发现与本案有关的违法行为需要给予制裁的，可适用民法通则第一百三十四条第三款规定，予以训诫、责令具结悔过、收缴进行非法活动的财物和非法所得，或者依照法律规定处以罚款、拘留。可对原告作出民事制裁，收缴赌资上缴国库，同时驳回其诉讼请求还可以对双方处以罚款等制裁措施。另外人民法院也可向有关部门建议给行为人处罚。

　　2、如果原、被告的赌博行为行为可能涉嫌刑事犯罪，根据最高法院《关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》人民法院应将有关材料移送公安机关处理。　


（作者单位：广西全州县人民法院）