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徐州市城市房屋拆迁管理办法

作者:法律资料网 时间:2024-07-04 16:36:04  浏览:8253   来源:法律资料网
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徐州市城市房屋拆迁管理办法

江苏省徐州市人民政府


徐州市人民政府令
 
第71号



  《徐州市城市房屋拆迁管理办法》已经2000年2月29日市政府第47次常务会议讨论通过,现予发布,自2000年 5月1日起施行。

                            
市长 于广洲
                         
二000年四月二十八日


            徐州市城市房屋拆迁管理办法

第一章 总则





  第一条 为加强我市城市房屋拆迁管理,保护拆迁当事人的合法权益,保障城市建设顺利进行,根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》,结合本市实际,制定本办法。


  第二条 本市行政区域城市规划区内的国有土地上,因城市建设需要拆迁房屋及其附属物的,适用本办法。


  第三条 城市房屋拆迁必须符合城市规划,不得随意改变建设项目性质和用途。
  城市房屋拆迁应当坚持兼顾拆迁人和被拆迁入合法权益、拆迁当事人双方地位平等、依法合理享有权利和承担义务的原则。


  第四条 市建设行政主管部门是本市城市房屋拆迁主管部门。市城市房屋拆迁管理办公室受市房屋拆迁主管部门的委托,具体实施徐州市城市规划区内的房屋拆迁管理工作。
  各县(市)、贾汪区人民政府主管城市房屋拆迁工作的行政部门负责本行政区域内(徐州市城市规划区除外,下同)的城市房屋拆迁管理工作。

第二章 拆迁程序





  第五条 单位或者个人需要拆迁房屋的,必须向当地房屋拆迁主管部门提出申请,领取城市房屋拆迁核准通知书和房屋拆迁许可证,按照规定交纳拆迁管理费。
  拆迁人领取房屋拆迁许可证后,方可自行拆迁或者委托拆迁。


  第六条 申请领取房屋拆迁核准通知书,应当提交下列文件、资料:
  (一)房屋拆迁申请书;
  (二)建设项目批准文件;
  (三)建设用地定点通知书及规划定点红线图;
  (四)建设用地预审通知书。


  第七条 申请领取房屋拆迁许可证,应当提交下列文件、资料:
  (一)房屋拆迁核准通知书;
  (二)建设用地规划许可证;
  (三)建设用地拆迁通知书、收回国有土地使用权通告;
  (四)拆迁补偿安置方案;
  (五)安置房源的有关协议、证书和拆迁资金专储证明;
  (六)拆迁人委托拆迁的,提交委托合同;
  (七)市、县(市)、贾汪区人民政府规定的其他文件、资料。
  房屋拆迁主管部门应当自收到前款规定的文件、资料后七日内核发房屋拆迁许可证,对不符合办理条件的,应当给予书面答复。
  在徐州市城市规划区内一、二级地段和市人民政府指定的地段实施拆迁的,市房屋拆迁主管部门应当报经市人民政府批准后方可发放房屋拆迁许可证。


  第八条 办理房屋拆迁核准通知书后,由房屋拆迁主管部门书面通知拟拆迁所在地的公安、工商、规划、土地、房产、街道办事处等部门和单位,暂停办理拆迁范围内的户口迁入、分立,工商营业执照,房屋翻建、扩建、改建和房屋买卖、交换、抵押、租赁等手续。停办期限为一年。
  在停止办理期间,因申报出生、军人复退转、婚嫁等确需在拆迁范围内迁入或分立户口的,应当向公安机关提交有关证明,经县(市)、区人民政府批准后方可办理。


  第九条 拆迁人委托拆迁的,被委托人必须是持有《江苏省房屋拆迁资格证书》的拆迁实施单位。
  拆迁实施单位的工作人员必须持房屋拆迁主管部门核发的拆迁证上岗。
  房屋拆迁主管部门不得接受拆迁委托。


  第十条 有下列情形之一的,由市、县(市)、贾汪区人民政府组织统一拆迁:
  (一)城市综合开发区;
  (二)土地使用权出让区;
  (三)市、县(市)、贾汪区人民政府认为应当统一拆迁的。


  第十一条 房屋拆迁许可证一经核发,房屋拆迁主管部门即应当将拆迁人、拆迁实施单位、工程性质、拆迁范围、拆迁期限、安置房源等有关事项予以公告。
  拆迁人应当自公告后及时向被拆迁人发送房屋拆除通知书,并向被拆迁人做好宣传、解释工作。


  第十二条 在拆迁公告规定的拆迁期限内,拆迁人应当与被拆迁人签订书面拆迁协议。协议应当载明下列内容:
  (一)被拆除房屋的座落、结构、面积;
  (二)房屋安置的地点、层次、面积、朝向及平面布置;
  (三)拆迁补偿的形式和金额;
  (四)搬迁过渡方式和期限;
  (五)违约责任;
  (六)双方当事人认为需要载明的其他内容。
  拆迁协议书应当使用由房屋拆迁主管部门统一监制的文本。协议签订后必须经房屋拆迁主管部门鉴证或者由公证机关公证。拆迁协议由公证机关公证的,公证后应当送房屋拆迁主管部门备案。


  第十三条 拆迁人与被拆迁人对补偿形式和金额、安置房屋地点和面积、搬迁过渡方式和期限等达不成协议的,由批准拆迁的房屋拆迁主管部门调解;调解不成的,由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决。
  当事人对裁决不服的,可以在接到裁决书之日起十五日内向人民法院起诉。在诉讼期间如拆迁人已给被拆迁人作了安置或者提供了周转用房的,不停止拆迁的执行。


  第十四条 在房屋拆迁公告规定的或者房屋拆迁主管部门裁决作出的拆迁期限内,被拆迁人无正当理由拒绝拆迁的,市、县(市)、贾汪区人民政府可以作出责令限期拆迁的决定,逾期不拆迁的,由市、县(市)、贾汪区人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。


  第十五条 拆迁人与被拆迁人达成拆迁协议后或者经裁决、判决后,被拆迁人应当及时到房管、国土部门办理房屋所有权证、土地使用权证注销手续。


  第十六条 拆除房屋前,施工单位应当制定房屋拆除施工方案和安全措施,经当地房屋拆迁主管部门同意后方可实施房屋拆除施工任务。
  房屋拆迁主管部门等有关部门应当依法对房屋拆除施工安全实施监督管理。


  第十七条 拆迁范围内的房屋拆除完毕,应当经房屋拆迁主管部门验收并发给拆除验收单,计划、土地、规划、建设行政主管部门方可核发相关批准手续。

第三章 拆迁补偿





  第十八条 拆除房屋及其附属物,拆迁人应当依照法律、法规和本办法规定给予被拆除房屋所有权人补偿。房屋拆迁补偿实行产权调换、作价补偿或者产权调换与作价补偿相结合的形式。
  产权调换的面积,按照被拆除房屋的建筑面积计算。
  作价补偿的金额,按照被拆除房屋建筑面积的重置价格结合成新结算。
  拆迁人给予被拆除房屋所有权人补偿后,原房屋及其附属物由拆迁人拆除,其残值冲减新建房屋成本。


  第十九条 被拆除房屋的价格评估,由房屋拆迁主管部门指定的房地产价格评估机构承担。
  房屋拆迁主管部门应当指定至少三个经有权机关批准的房地产价格评估机构供拆迁双方当事人协议选择。
  各类房屋的重置价格,由价格主管部门、房产管理部门、国土部门共同确定并按年度公布。


  第二十条 拆除私有住宅、单位自管住宅房屋实行产权调换的,按照下列方式结算:
  (一)偿还建筑面积与原建筑面积相等的,新建安置房屋按照房屋建筑安装工程造价结算,被拆除房屋建筑面积按照重,置价格结合成新作价结算;
  (二)偿还建筑面积不足原建筑面积的,不足部分按照被拆除房屋重置价格结合成新另增百分之百结算;
  (三)偿还建筑面积超过原建筑面积,在规定的安置标准内的,超出部分按照新建房屋的成本价格结算;偿还建筑面积超过规定的安置标准的,超出部分按照商品房价格结算。
  拆除有租赁关系的私有住宅、单位自管住宅房屋,房屋所有权人要求保留产权的,租赁关系继续保持,并按规定重新办理租赁手续。房屋所有权人不要求保留产权,对使用人实行公房安置的,或者被裁决、判决用公房安置的,被拆除房屋按照重置价格结合成新补偿给房屋所有权人,使用人与拆迁人结算,安置房建筑面积与原建筑面积相等部分的费用由拆迁人承担,安置房建筑面积超过原建筑面积但在安置标准内的,超过部分由使用人按照成本价购买产权或者按照房屋建筑安装工程费购买使用权,使用人要求超标准安置的,超出标准部分由使用人按照商品房价格购买产权;使用人要求购买安置房产权的,被拆除房屋由使用人按照重置价格结合成新作价补偿给房屋所有权人,使用人按照本条第一款规定结算。
  私有住宅、单位自管住宅房屋所有权人不保留产权,又不需要安置使用人的,被拆除房屋按照重置价格结合成新另增百分之百结算。


  第二十一条 拆除直管公有住宅房屋,房屋使用人可以购买安置房产权,也可以继续与房屋所有权人保持租赁关系,并按照下列方式结算:
  (一)使用人购买安置房产权的,被拆除房屋按照重置价格结合成新作价,由使用人交付给房屋所有权人;使用人与拆迁人按照本办法第二十条第一款规定结算,但偿还建筑面积与原建筑面积相等部分不作差价结算。
  (二)使用人要求继续保持租赁关系的,拆迁人与房屋所有权人按照原建筑面积加上区位差应当增加的安置面积之和实行产权调换,双方不作差价结算。按照户籍人口增加安置面积部分的差价,由使用人按照新建房屋的成本价格结算。使用人要求超标准安置的,超出部分由使用人按照商品房价格购买产权。使用人出资部分的产权归出资人所有。使用人与房屋所有权人按照规定重新办理租赁手续。


  第二十二条 对实行产权调换从区位好的地段迁入区位差的地段的被拆除住宅房屋(不含直管公有住宅房屋)所有权人,应当适当提高补偿标准。具体补偿标准,各县 (市)、贾汪区人民政府可以结合本地情况制定。
  徐州市城市规划区内从区位好的地段迁入区位差的地段的,被拆除住宅房屋按照重置价格结合成新每差一级地段另增百分之十给予补偿。


  第二十三条 以产权调换形式偿还非住宅房屋就地安置的,偿还建筑面积与原建筑面积相等部分,按照被拆除房屋重置价格结合成新与房屋建筑安装工程造价结算;偿还建筑面积不足原建筑面积部分,按照被拆除房屋重置价格结合成新并适当提高补偿费用结算;偿还建筑面积超过原建筑面积部分,超出部分按照商品房价格结算。
  以产权调换形式偿还非住宅房屋异地安置的,安置房屋按商品房价格结算,被拆除房屋按照评估的价格结算。
  拆除有租赁关系的非住宅房屋,所有权人需要保留产权的,新旧房屋差价由所有权人承担,使用人与所有权人继续保持租赁关系;所有权人不保留产权,使用人需要安置的,被拆除房屋由使用人按照房屋重置价格结合成新作价补偿给所有权人后,根据前两款规定结算;所有权人不保留产权,又不需要安置使用人的,被拆除房屋按照重置价格结合成新并适当提高补偿费用结算。


  第二十四条 非住宅房屋是指依法新建、翻建、扩建、改建、转让的,其《建设工程规划许可证》(含个人建房领取的《建筑执照》)、《房屋所有权证》、《国有土地使用权证》上载明建筑功能为非住宅房屋,并实际作为工业生产、商业经营、服务行业、仓储、办公及公益事业等用途的房屋。


  第二十五条 房屋改作纯商业经营用房的,必须符合下列条件:
  (一)私房自营的:
  1、有房屋所有权证,开业部位在合法建筑范围内;
  2、有改变为商业经营房屋的有效批准文件;
  3、有产权人、共有人或者同住直系亲属的有效工商营业执照和税务登记证;
  4、在经营期间按照商业营业用途缴纳房产税、土地使用税的。
  (二)私房出租经营的:
  1、有前项私房自营开业条件中第1、2、4目合法凭证;
  2、有经营房屋租赁许可证;
  3、有与《房屋租赁合同》户名一致的有效工商营业执照和税务登记证。
  (三)直管公有住房原承租户用作经营的:
  1、有原公有住房租赁证;
  2、有经营房屋租赁许可证;
  3、有与原承租户或者其配偶户名一致的有效工商营业执照和税务登记证。
  (四)单位自管房屋自营或者出租经营的,按照私房自营开业、出租开业条件执行。


  第二十六条 拆除非住宅房屋造成停产、停业引起直接经济损失的,由拆迁人补助下列费用:
  (一)拆除企业生产、经营用房造成直接停产停业的,按照实际停产停业时间,以企业上年度实际在职人员的月平均工资标准给予在职人员工资总额的70%、离退休人员工资总额的100%的补助费;拆除个体户营业用房造成停业损失的,按照工商部门批准的从业人数,以当地上年度职工月平均工资的百分之五十为标准给予补助,直至安置房交付使用为止。
  (二)异地安置的,补偿电话、有线电视、管道煤气等设施迁移费。
  (三)拆除企业生产用房异地建设的,拆迁人还应当补助下列费用:
  1、征用或者划拨土地(原面积部分)所需的费用和原水、电、气、通信等设施容量的再建费;
  2、生产设备搬迁、安装的费用。
  (四)拆除未认定为非住宅房屋的经营性用房,按照工商部门批准的从业人数,以当地上年度职工月平均工资的百分之五十为标准一次性给予六个月的补助。


  第二十七条 拆除用于公益事业的建筑物、构筑物及其附属物的,拆迁人应当根据城市规划,按照原性质、原规模重建;不能重建的,由拆迁人按照原建筑物、构筑物及其附属物的重置价格给予补偿,仍用于公益事业建设。
  拆除非公益事业房屋的附属物,不作产权调换,由拆迁人按照作价补偿标准给予作价补偿。


  第二十八条 拆除违法建筑和超过批准期限的临时建筑,不予补偿。
  拆除未超过批准期限的临时建筑,按照被拆除房屋重置价格结合成新评定标准参考剩余期限给予补偿。


  第二十九条 拆除有产权争议的房屋,如在拆迁公告规定期限内争议尚未解决的,由拆迁人按本办法规定提出补偿和安置方案,报房屋拆迁主管部门批准后实施拆迁。拆迁前,由房屋拆迁主管部门组织拆迁人对被拆除房屋作详细勘察记录,并向公证机关办理公证。拆迁补偿费可暂存房屋拆迁主管部门,待产权争议解决后再予支付。


  第三十条 新建住宅与非住宅安置房屋的房屋建筑安装工程费、建筑安装工程造价、成本价、商品房价,按照不同地段,由价格主管部门、建设行政主管部门核定公布。

第四章 拆迁安置





  第三十一条 拆迁人对被拆除房屋的使用人应当依照法律、法规和本办法给予安置,安置方式可以房屋安置,也可以货币安置。
  拆迁安置应当逐步实行货币安置方式。
  安置房屋为现房的,必须具有土地使用权批准文件、房屋所有权登记证明书、房屋质量合格证书,具备生活服务配套设施使用条件。
  安置房屋为期房的,必须具有规划设计方案审定意见书和单体建筑施工图、建设资金专储证明。期房安置的过渡期限不得超过十八个月,高层住宅不得超过三十个月。


  第三十二条 对被拆除房屋使用人的安置地点,应当根据城市规划对建设地区的要求和建设工程的性质,按照有利于实施城市规划和旧区改造的原则确定。
  拆除住宅房屋,原地新建住宅房屋的,应当就地安置,或者同等区位下就近安置;新建工程全部为非住宅房屋的,应当异地安置。
  拆除非住宅房屋,新建的非住宅房屋与被拆除非住宅房屋使用功能相似、相同的,应当就地或者就近安置;根据城市规划和城市政治、经济或社会公益事业需要不能就地安置的,应当异地安置。
  拆除未认定为非住宅房屋的连家店营业用房,应当在住宅楼底层安置,适当扩大不超过原合法营业使用面积百分之五十的安置面积。


  第三十三条 拆除住宅房屋,按照原合法使用面积安置。原使用面积按照1:1.45的比例折成建筑面积计算。对按照原合法使用面积安置有困难的被拆除房屋使用人,可以根据其户籍人口适当增加安置面积。具体安置标准,各县(市)、贾汪区人民政府可根据本地情况确定。
  本市市区具有正式常住户口并实际居住的房屋使用人以及符合本办法第三十四条第一款规定的安置对象,按照下列安置基准给予安置:
  (一)安置户人口为一人的,安置基准为使用面积二十五平方米;
  (二)安置户人口为二人的,安置基准为使用面积三十平方米;
  (三)安置户人口为三人及三人以上的,安置基准按照本市市区上年度人均住宅使用面积确定。


  第三十四条 在拆迁范围内不具有常住户口的下列人员,应当计入被拆迁户安置人口:
  (一)未婚现役军人; 
  (二)户籍在外地的配偶;
  (三)户口在大、中专学校的在校学生;
  (四)正在劳改或者劳教的人员;
  (五)符合计划生育规定出生的人口;
  (六)婚入的人口;
  (七)市、县(市)、区人民政府规定可以列入安置的人员。
  临时户口人员、空挂户口人员、另有住房但户口未迁移的人口、超生的人口以及户口冻结后违反规定迁入的人口,不列入被拆迁户安置人口。


  第三十五条 对从区位好的地段迁入区位差的地段的被拆除住宅房屋使用人,应当适当增加安置面积。具体标准,各县(市)、贾汪区人民政府可以结合本地情况制定。
  徐州市城市规划区内从区位好的地段迁入区位差的地段的,按其被拆除合法建筑面积每差一级地段奖励百分之十五的建筑面积。奖励的安置面积也可以按照安置住宅房屋成本价作价给予奖励。但奖励的安置面积每差一级地段不得少于五平方米。


  第三十六条 拆除住宅房屋安置的楼房应当符合住宅楼房的要求,拆迁人应当将初步设计图纸报房屋拆迁主管部门审定,未经审定的不得施工。
  拆除住宅房屋安置被拆迁人楼房的,应当按照单元立体切块安置,根据被安置家庭成员的年龄、身体状况、增加安置面积的多少、搬迁先后、楼层差价承受能力等情况,合理安排楼房层次,一户安置二套及二套以上的,应当高低搭配。
  不同楼层的住宅安置房屋应当有差价,楼层差价按照当地有权部门规定的统一标准执行。


  第三十七条 拆除住宅房屋,拆迁人应当向被拆迁人公布下列情况:
  (一)拆除房屋面积、居住人口情况;
  (二)安置地点、面积、楼号、单元、层次、朝向;
  (三)安置楼房平面布置图。


  第三十八条 拆除住宅房屋实行货币安置的,拆迁人应当将应承担的安置费用以货币形式支付给被拆迁人,由被拆迁人自行选购安置房屋。
  货币安置的结算,按照购买安置房产权的结算标准执行。货币安置款为拆迁地段的货币安置补偿结算标准乘以应安置建筑面积减去购买应安置建筑面积产权中应由被拆迁人支付的金额。
  货币安置应当签订房屋拆迁货币安置协议,明确货币安置的区位、标准和金额、货币支付的时间和方式、搬迁期限、违约责任以及双方当事人认为需要订立的其他事项。协议书应当使用由房屋拆迁主管部门统一监制的格式。
  协议签订后,拆迁人凭被拆迁人的购房合同,将货币安置款汇入售房单位或者房产交易机构的帐户。购房后仍有余款或者被拆迁人不使用货币安置款购房的,由被拆迁人向拆迁人提供现有住房情况的书证、书面承诺及现居住地或单位出具的有关证明,经市、县(市)、贾汪区房屋拆迁主管部门审核批准后,拆迁人方可将购房余款或货币安置款以现金方式支付给被拆迁人。


  第三十九条 拆除非住宅房屋实行货币安置的,拆迁人应当向被拆除房屋所有权人支付货币安置款,货币安置款按照评估机构对被拆除房屋评估的市场价格确定。评估机构评估房屋的地价时应当征求国土部门的意见。


  第四十条 被拆迁人在规定的搬迁期限内提前搬迁的,拆迁人应当适当发给搬迁奖励费。奖励标准由拆迁人确定,并报房屋拆迁主管部门批准后公布实施。


  第四十一条 被拆迁人因搬迁事宜需占用工作时间的,凭房屋拆迁主管部门出具的证明,由拆迁人按照误工天数发给一次性补助费。


  第四十二条 拆迁人应当按照规定付给被拆迁人搬迁补助费。
  在拆迁协议规定的过渡期限内,被拆迁人自行安排住处的,拆迁人应当按照规定付给临时安置补助费。由拆迁人提供周转房的,不付给临时安置补助费。
  由于拆迁人的责任而延长过渡期限,对自行安排住处的,从逾期之日起应当加一倍支付临时安置补助费;六个月后仍不能交付使用的,在加倍支付临时安置补助费的基础上每月再加一倍支付临时安置补助费,直至交付使用。对由拆迁人提供周转房的,从逾期之日起应当支付临时安置补助费;六个月后仍不能交付使用的,每逾一个月增加半个月的临时安置补助费,直至交付使用。
  实行货币安置的,被拆迁人必须自行过渡,拆迁人一次性支付三个月的临时安置补助费。
  由拆迁人提供周转用房的,被拆迁人应当在安置后三个月内腾退周转用房。
  搬迁补助费、临时安置补助费和电话移机等其他费用的补助标准,由房屋拆迁主管部门会同有关部门核定公布。


  第四十三条 实行产权调换或者购买安置房产权后,拆迁人应当协助被拆迁人及时办理房屋所有权证和土地使用权证。被拆迁人购买安置房产权的契税缴纳,按照《江苏省实施〈中华人民共和国契税暂行条例〉办法》执行。

第五章 罚则





  第四十四条 有下列行为之一的,由市、县(市)、贾汪区房屋拆迁主管部门责令停止拆迁或者限期改正,予以警告,并可视情节轻重处以罚款:
  (一)未取得房屋拆迁许可证或者未按照拆迁许可证的规定擅自拆迁的,对建设单位处以十万元以下罚款;
  (二)委托未取得房屋拆迁资格证书的单位拆迁的,对委托单位处以一万元至三万元罚款,对被委托单位处以二万元至五万元罚款;
  (三)擅自提高或者降低补偿、安置标准,扩大或者缩小补偿、安置范围的,对拆迁实施单位处以五万元以下罚款;
  (四)无正当理由超过规定的拆迁期限或者擅自延长过渡期限的,对拆迁人处以一万元至三万元罚款;
  (五)擅自转让、出借《房屋拆迁资格证书》,对转让、出借资质的单位处以一万元至三万元罚款。


  第四十五条 对违反本办法规定,随意改变建设项目性质和用途的,由有关部门依法处理,对有关责任人员可以由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。


  第四十六条 被拆迁人违反协议拒绝腾退周转房的,由房屋拆迁主管部门对被拆迁人予以警告、责令限期退还周转房,并可以处以罚款。周转房属于营业性的,处以五万元以下罚款;周转房属于住宅的,处以一万元以下罚款。


  第四十七条 对违反本办法行为的处罚,市;县(市)、贾汪区房屋拆迁主管部门可以委托房屋拆迁管理办公室实施。


  第四十八条 被处罚的当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请复议或者提起诉讼。当事人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行行政处罚决定的,由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制执行。


  第四十九条 胁迫、侮辱、殴打房屋拆迁工作人员,阻碍房屋拆迁工作人员依法拆迁房屋的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


  第五十条 房屋拆迁主管部门及其委托单位的工作人员弄虚作假、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六章 附则




  第五十一条 市政建设项目是指实施道路,广场,桥梁,城市排水,污水处理,供电、供水、供气、燃气管网设施,广电、邮电通信管线设施,公交场站,防洪设施,城市环卫设施,人防工程,城市绿化等城市基础设施建设和实施社会公益事业建设的工程。
  徐州市城市规划区内因市政建设项目拆迁的具体办法,由市人民政府另行规定;徐州市城市规划区以外因市政建设项目拆迁的具体办法,由所在县(市)、贾汪区人民政府拟定,报市人民政府批准后执行。


  第五十二条 法律、法规对拆迁军事设施、教堂寺庙、文物古迹、古建筑、华侨和外国人的房屋等另有规定的,依照有关法律、法规执行。


  第五十三条 徐州市城市规划区内实施本办法的具体标准和有关规定,以及具体标准的调整,由市房屋拆迁主管部门会同有关部门拟定,报市人民政府批准后公布施行。
  徐州市城市规划区以外实施本办法的具体标准和有关规定,以及具体标准的调整,由所属县(市)或贾汪区人民政府制定,报市人民政府备案。


  第五十四条 本办法自2000年5月1日起施行。徐州市人民政府一九八九年二月十日发布的《徐州市房屋拆迁安置暂行办法》同时废止。

           徐州市市区房屋拆迁地段划分表

┌─────┬──────────────────────────────┐│地段   │          地段范围                 ││级别   │                              │├─────┼──────────────────────────────┤│     │复兴南路,复兴北路(北至环城路)以西:             ││  一  │环城路沿路(南至黄河南路):                 ││  级  │黄河南路(西至苏堤北路)以南:                ││  地  │苏堤北路,苏堤南路以东:                  ││  段  │中山南路(北至和平路):                   ││     │和平路以北。                        │├─────┼──────────────────────────────┤│     │除一级地段以外:                      ││  二  │徐州西站沿陇海线(东至复兴北路立交,西至二环西路)以南:   ││  级  │二环西路(北段),沿纺织西路(南至八一大堤)以东:       ││  地  │八一大堤,溢洪道,解放南路(北至溢洪道),淮海东路,东至复兴南││  段  │路)以北:                          ││     │徐州站沿津浦线(北至复兴北路立交,南至黄河铁路桥)以西。   │├─────┼──────────────────────────────┤│     │除一、二级地段以外:                    ││     │三环西路以东(北至铜沛路):                 ││ 三   │铜沛路以南(东至二环北路):                 ││ 级   │二环北路以南(东至中山北路):                ││ 地   │中山北路以东(北至朱庄路);                 ││ 段   │朱庄路以南(东至煤港路至复兴北路):             ││     │三环东路以西(北至响山路、南至郭庄路):           ││     │三环南路以北(东至彭大铁路立交);              ││     │广山油库,特汽厂。铁路技校以西。              │├─────┼──────────────────────────────┤│ 四   │ 徐州市城市规划区范围内,一,二,三级地段以外的地段。   ││ 级   │                              ││ 地   │                              ││ 段   │                              │└─────┴──────────────────────────────┘

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论中国法人制度新理论及其对市场经济法制建设的影响

  吕为锟

一、 法人制度和法人制度理论的关系

法人制度是世界各国规范经济秩序以及整个社会秩序的一项重要法律制度。自从1896年颁布、1900年施行的《德国民法典》首次以法律形式规定了系统、完整的法人制度以后,其他大陆法系国家民法典纷纷效仿德国民法典,英美法系国家通过制定单行的法律和条例建立法人制度,各国法人制度具有共同的特征,但其内容不尽相同。不同的法人制度形成了不同的法人制度理论,法人制度理论成为世界各国建立和完善法人制度、规范经济秩序以及整个社会秩序的理论基础。

我国建立法人制度相对较晚,法人制度理论研究工作滞后。新中国成立以后,我国分别在20世纪50年代、60年代、70年代末80年代初起草过民法典,但是都没有成功。(注①)在计划经济体制下,整个社会经济秩序依靠行政手段和指令性计划来维持,缺乏法人制度存在和发挥作用的社会环境。直到1986年颁布、1987年施行的《民法通则》对法人作了专章规定以后,我国才开始建立法人制度,距今仅有十七年的历史。我国法学理论界一致认为,根据法人的设立宗旨和活动性质我国法人分为企业法人、国家机关法人、事业单位法人和社会团体法人。这种传统法人制度理论是对《民法通则》确立法人制度的反映,对于依法建立法人制度、规范经济秩序以及整个社会秩序起到了积极指导作用。随着我国经济体制改革的不断深入,民营经济得到快速发展,新型经济组织大量涌现。民办的从事营利性生产经营活动的社会组织被称为“民营企业”,同国营企业一样由工商管理行政部门进行登记管理,纳入了企业法人管理体系;然而,民办的从事非营利性社会服务活动的社会组织(如民办学校、民办医院、民办律师事务所等)属于哪一类法人?如何进行管理?传统法人制度理论不能作出正确地回答,《民法通则》不能予以调整。有的学者认为,这些新经济组织可以称为“民办事业单位”,纳入事业法人管理体系,由人事部门进行登记管理。又有学者认为,事业单位具有明显的国有特征,前边加上“民办”二字,显然不合乎逻辑。学者们众说纷纭,雾里看花。1998年3月我国立法机关决定恢复民法典的起草工作,2002年12月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上,新中国的第一部民法典首次提请最高国家立法机关审议,(注②)全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然作了关于《中华人民共和国民法(草案)》的说明,指出“与民事主体问题相关联的还有法人分类,民法通则将法人分为企业法人,机关、事业单位和社会团体法人,现在社会中介组织越来越多,民办、合资办学校、医院等日益增加,很难归入民法通则划分的四类法人。有关民事主体以及法人分类,如何规定为好,需要进一步研究。”(注③)立法机关怎样制定和修改法律,行政机关怎样提高行政管理效果,均需要新的法人制度理论作指导。

二、 民办非企业法人的诞生和法人制度新理论的形成

改革开放以后,民办学校、民办医院和民办律师事务所等利用非国有资产举办从事非营利性社会服务活动的社会组织如雨后春笋,大量涌现。为了加强管理,有关行政部门纷纷制定了审批和登记的规章,管理体制可谓五花八门、利弊共存。1996年中办、国办联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》(中办发[1996]22号)(以下简称“《通知》”),规定企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织为“民办非企业单位”,实行“统一归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制。根据中央统一登记精神,国务院于1998年10月发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院令第251号)(以下简称“《条例》”),规定民办非企业单位的概念、宗旨和管理体制等,民政部门是民办非企业单位的“登记管理机关”,有关行政部门是有关行业民办非企业单位的“业务主管单位”。《条例》施行后,民政部门对民办非企业单位的登记管理工作未能全面开展,许多有关行政部门仍然坚持自己登记管理,登记管理混乱的局面没有彻底改变。1999年,暗地自己登记的“法轮功”邪教组织在全国许多地方猖獗,社会稳定受到了极大影响,我国民间组织管理工作岌待加强。1999年11月中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》(中办发[1999]34号),强调各类民间组织(包括社会团体和民办非企业单位)必须统一进行民政登记,凡是不进行民政登记的,一律追究相关负责人的责任。据此,民政部于1999年12月28日发布《民办非企业单位登记暂行办法》(民政部第18号令)(以下简称“《办法》”),规定民办非企业单位按照教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务和其它共十大行业分类进行登记。民政部在发布《办法》的同时,决定从2000年初至2001年底用两年时间在全国范围内开展一次大规模地对民办非企业单位的复查登记工作。复查登记工作开展后,各地各级人民政府做了大量协调工作,大多数有关行政部门认真贯彻落实《通知》、《条例》和《办法》,指导本行业的民办非企业单位进行了民政登记,民办非企业单位登记管理混乱的局面得到较大改变,我国已初步建立起民办非企业单位登记管理制度。

随着民办非企业单位法律地位的确立和管理制度的建立,“民办非企业法人”登上了我国法律舞台,成为第五类法人。由于《条例》和《办法》的效力低于《民法通则》,法学理论界对此没有引起足够重视,法学院校仍然讲授传统法人制度理论,人们普遍地缺乏对民办非企业单位的理论认识,大多数法官和律师对民办非企业单位熟视无睹,影响了对民办非企业法人制度的宣传和研究,影响了对《通知》、《条例》和《办法》的贯彻执行,个别行政部门因贯彻执行法律而没有贯彻执行《通知》、《条例》和《办法》,继续自己登记,登记管理混乱的问题仍然存在。四年来,笔者为了解决律师事务所定位不明的问题,利用业余时间致力于从事法人制度新理论研究工作,以律师和法学会员的身份先后深入民政、工商、人事、司法、教育、卫生、体育和劳动等行政部门,做了大量实际调查工作,掌握了第一手资料。2001年笔者在中法网发表《论民办律师事务所的发展方向》一文,首次提出“法人五分法”,即根据《民法通则》、《条例》和《办法》确立的法人制度,我国各类法人可以分为企业法人、国家机关法人、事业单位法人、社会团体法人和民办非企业法人等五类,主张合作、合伙律师事务所应当定位于民办非企业单位,朝着个体、合伙和法人三种组织形式方向共同发展。2002年10月19日笔者在上海参加“第二届中国律师论坛”并提交《论律师事务所的定位及其实现》一文,2003年在中国律师网发表《关于律师管理的调研报告》一文,2004年又在中国律师网发表《中国法律服务业管理现状及其发展战略研究》、《谁说律师与律师事务所之间是劳动关系?》和《律伤》等论文、诗歌,竭力倡导“法人五类说”法人制度理论,主张对现行律师管理体制进行全面改革。这一新理论是律师从社会实践中总结出来的,是对我国法人制度现状的反映,是对我国十多年来建立和完善法人制度经验和教训的理论总结,对于立法机关制定和修改法律,对于行政机关解决社会生活中的许多实际问题,都具有一定的指导作用。

三、 法人制度新理论对有关法律的冲击

《民法通则》将法人划分为四类,对新生的民办非企业法人不能进行调整,已不能适应市场经济发展的需求,不久的未来将被《中华人民共和国民法》所取代。2002年12月23日提请全国人大常委会审议的《中华人民共和国民法(草案)》对法人的分类规定有三条,其中第48条:“企业法人依法经主管机关登记设立;法律规定应当经有关主管机关批准设立的,依照其规定。”第49条:“事业单位、社会团体法人依法经有关主管机关批准设立。”第50条:“以捐赠财产设立的基金会、慈善机构等公益性组织,经有关主管机关批准,取得法人资格。法人应当按照捐赠人意思使用捐赠财产。违反法律或者章程规定使用捐赠财产的,批准设立该法人的机关以及利害关系人可以向人民法院申请撤销该行为。”民法(草案)拟将法人分为企业法人、事业单位法人、社会团体法人和捐献法人等四类,增设了“捐助法人”,而没有对“民办非企业法人”作出全面规定,事业单位法人和社会团体法人经批准设立,采用行政许可主义,无需经登记设立,不采用准则主义,国家机关法人也被删除。“法人五类说”法人制度理论认为,民办非企业法人的法律地位是国务院确立的,是对我国法人制度的发展和完善,已为立法工作积累了宝贵的经验和教训,未来的《中华人民共和国民法》应当赋予民办非企业法人的法律地位,使法律与行政法规相统一,避免法律冲突,“捐助法人”只是民办非企业法人的一部分,即《办法》所规定的第七类“民政”,不可以部分代整体,民办非企业法人应当排列于事业单位法人之后、社会团体法人之前,并且三类非营利性法人均须经有关行政部门批准并经主管机关登记后成立,即不应当采用行政许可主义而应当采用准则主义,国家机关法人亦应当保留。

2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《民办教育促进法》,第9条中规定:“民办学校应当具备法人条件。”与《办法》形成冲突。根据《立法法》的有关规定,法律的效力高于行政法规的效力,行政法规的效力高于部门规章的效力,当法律与部门规章相冲突时,适用法律,因此个体和合伙形式的民办学校必然被依法禁止。目前,城镇和农村中大量个体和合伙形式的民办幼儿园根据市场需要而开业,既没有按照全国人大常委会制定的法律予以取缔,也没有按照国务院《条例》和民政《办法》纳入业务管理和登记管理体系,造成“黑”幼儿园大量存在。“法人五类说”法人制度理论认为,《办法》规定民办非企业单位有个体、合伙和法人等三种组织形式,符合中国的国情,符合市场经济发展规律,具有科学性。《民办教育促进法》未允许举办个体和合伙形式的民办学校,具有很大的弊端,特别不利于学前教育的发展。民办幼儿园是我国学前教育的主力军,并且该法实施前我国已存在成千上万所个体和合伙形式的民办幼儿园,依法关停之,或者任其带着“黑”帽子从事对祖国花朵的教育工作,不是促进民办教育发展。因此,《民办教育促进法》应当修改,允许民办学校按照个体、合伙和法人三种组织形式共同发展。

1995年颁布和施行的《体育法》第31条规定:“国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。全国单项竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。地方运动会和地方单项体育竞赛的管理办法由地方人民政府制定。”1998年国务院发布的《社会团体管理管理条例》第2条规定:“本条例所称社会团体,是指中国公民自愿组织,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”二者形成冲突。《体育法》直接规定社会团体具有行政管理权,使全国各单项运动协会名不符实,不是真正意义上的社会团体,剥夺了国家体育总局和国务院对全国性单项运动比赛的行政管理权,带来许多社会问题。例如中国足协掌握着“中超”、“中甲”的管理权和经营权,并且具有处罚权,联赛的各产权俱乐部自己不能掌握,如果每个俱乐部主场的广告牌有40块,足协摊派下的要有一多半,万宝路、飞利浦等企业用巨额资金冠名,但流到各个俱乐部手里的资金只是一小部分,严重影响到各俱乐部的积极性,有的足球俱乐部以罢赛相抵制,中国足协以处罚相压制,足球迷们大失所望,国家体育总局和国务院无权公开行使行政管理权,造成中国足球界异常混乱。中国足协主张继续“中超”比赛,对罢赛的俱乐部作出处罚,行使行政管理权,符合全国人大常委会《体育法》的有关规定,具有合法性;部分俱乐部志愿以联赛取代中超,试图摆脱中国足协的行政性领导,实现会员的共同意愿,符合党的政策和国务院《社会团体登记管理条例》的有关规定,也具有合法性,中国足球界“罢赛风波”实质上是法律与行政法规相冲突的客观表现。虽然中国足协的负责人是国家体育总局委派的,但其行政性管理权不是国家体育总局授予的,因此国家体育总局对于中国足协的行为不承担责任,假如受到处罚的俱乐部不服处罚而对中国足协提起行政诉讼,不能把国家体育总局列为共同被告,人民法院一般地以中国足协是社会团体而不是行政机关为由,依据《行政诉讼法》的有关规定裁定不予受理。中国足协的行政性管理权是立法机关授予的,全国人大常委会理应对中国足协的行政性行为承担责任,假如被处罚的俱乐部把立法机关列为共同被告,人民法院也裁定不予受理,可见中国足协的行政性管理权是不受中国法律制约的,其处罚决定书的效力高于最高人民法院判决书。有的学者认为,社会团体的行为不受法律制约,形成立法空白,故主张将其纳入《行政诉讼法》的调整范畴。“法人五类说”法人制度理论认为,社会团体是自律性社会组织,不应具有法定行政管理权,《宪法》规定国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关,而《体育法》规定全国单项竞赛由该项运动的全国性协会负责管理,设立了“二政府”,变相地否定国务院为国家最高行政机关,违背了《宪法》,因此全国人大常委会应当修改《体育法》,取消社会团体的行政管理权,使社会团体真正成为实现共同意愿的自律性社会组织。部分中超俱乐部的改革主张符合党的政策和行政法规,有利于的中国足球事业的发展,无论通过中国足协批准还是另起炉灶,注定不会顺利成功,只要《体育法》不修改,中国足协的行政管理权就继续存在,改革和发展的障碍就继续存在,即使国家体育总局和国务院出面协调,也只能“头痛医头、脚痛医脚”,缓解矛盾而不能从根本上解决矛盾。

1996年公布、1997年施行的《律师法》规定律师事务所有国办、合作和合伙三种组织形式;经省、自治区、直辖市级以上司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书;律师必须加入所在地的地方律师协会,同时是中华全国律师协会的会员;律师协会共具有七项职责等等,许多内容与《宪法》、《通知》、《条例》和《办法》存在冲突。2001年12月全国人大常委会修改《律师法》,只提高了取得律师资格的学历条件,没有贯彻落实中央统一登记精神。司法行政部门认为,《律师法》是律师管理的法律基础,必须认真地贯彻执行,从而建立起由各级司法行政部门与各级律师协会共同进行管理的体制,即“两结合”混合管理体制。民政部门认为,本部门是民间组织(包括社会团体和民办非企业单位)的唯一登记管理机关,其他任何单位和个人无权进行登记管理,司法行政部门对合作、合伙律师事务所擅自进行登记就象对律师的婚姻擅自进行登记一样,不具有合法性。由于律师事务所的登记管理机关完全错位,业务管理机关部分错位,使律师事务所仅取得行业经营许可证而没有取得营业执照,无法定位,成为不伦不类的社会组织,如作茧自缚,铸就了律师行业规范和拓展的“瓶颈”。司法行政部门试图用规模化体现规范化,进一步提高合伙律师事务所的设立门槛,客观上造成律师事务所的增长速度下降,许多律师为了取得较大的自主权而采取挂靠、承包等方式,律师事务所向律师收取固定费用后不再过问律师向当事人收费多少,助长了私自收案收费等现象发生。当律师与律师事务所之间发生正常的劳动争议后,劳动仲裁机关以律师事务所未取得营业执照为由,认定律师事务所的主体不适格,从而认定律师与律师事务所之间的劳动关系不成立,对任何一方提出的劳动仲裁申请依法不予受理,造成律师对自己的权益也难以保护的严重后果。甚至律师和内勤人员因发生交通事故受工伤致残致死后,劳动保障行政部门以律师事务所不符合《工伤保险条例》规定的任何一类社会组织为由,对律师、内勤人员及其亲属提出的工伤认定申请不予受理。人民法院受理劳动仲裁机关不予受理的律师劳动争议案件后,多采用调解方式回避认定是否存在劳动关系,认定律师与律师事务所之间为劳动关系的判例极为罕见。上海市虹口区人民法院民事判决书[2002]虹民二(商)初字第624号认定律师与律师事务所之间为劳动关系,在律师界引起较大反响,许多律师欢欣鼓舞,但这一判决是根据双方当事人关于双方主体均合法的主张而作出的,法院没有根据国务院有关条例对单位主体是否适格进行审查。根据《条例》之规定,民政部门履行对民办非企业单位的登记和年检工作,不得收取年检费,而司法行政部门履行对律师事务所的年检工作却收取巨额年检费。河南洛阳有两位律师对司法行政部门收取年检费提起行政诉讼,得到法院支持而胜诉,但司法行政部门以两位律师违规为由拒绝为其年检注册,变相地将两位律师从律师队伍中“开除”。《行政许可法》施行后,司法行政部门无权收取年检注册费,但又传达律师协会关于收取律协会费决定的通知,如果律师不履行交纳会费的义务,司法行政部门不给予年检注册,变相地收取年检注册费,每一个律师事务所每年须交纳团体会费达一万元以上,同时每一位律师根据职称不同每年须交纳个人会费高达数千元至一万元以上,全国十万多律师每年共交纳律协会费高达几十亿元人民币,许多律师为了维持收支平衡,冒着被判刑的风险偷税漏税,造成国家税收流失。各级律师协会共同违反民政部、财政部《关于调整社会团体会费政策有关问题的通知》(民发[2003]95号)的规定向律师乱收费,用身教指导了许多律师向当事人乱收费,有的律师为了逃避高额会费而申请退出多级律师协会,但是《律师法》的强制性规定不允许律师自愿加入和退出。深圳市律师协会某会长上任不足一年将历任律协留下的1200万元会费使用完毕,并且出现巨额赤字,未来的六届律师协会将用20年时间偿还欠账,有50多位律师联名提出了罢免协会会长和秘书长的提案,但律协会长继续被“当选”。律师协会以社会团体的身份收取巨额会费是没有强制力的,广大律师完全可以拒绝交纳,但《律师法》违背《宪法》授予其行政管理权和处罚权,使其成为“两结合”管理体制的主体之一,并且司法行政部门规定不交纳会费就不给予年检注册,广大律师不得不交纳,虽然律师可以把司法行政部门列为共同被告提起行政诉讼,但除了河南洛阳两律师外,没有一位律师再敢提起行政诉讼,任其“宰割”。中国律师的执业环境比中国足球队员的比赛环境差得多,这样的管理体制决定了中国律师的服务质量水平比中国足球的技术水平更难以提高。许多学者认为,律师管理混乱的原因是《律师法》造成的,呼吁立法机关修改。有的学者认为,律师事务所定位不明的原因在于民政部门默许司法行政部门对民办律师事务所进行登记管理,没有采取查处措施,呼吁民政部门象工商管理行政部门那样加大对无照经营的查处力度。有的学者认为,我国民间组织管理方面存在两种相互对立的政治立场,一是中央统一登记精神,二是邪教自己登记精神,司法部依据《律师法》规避中央统一登记精神而自己登记,造成合作、合伙律师事务所无法定位,这是律师行业管理混乱的主要原因,呼吁党中央指导全国人大常委会修改《律师法》,呼吁国务院指导司法部贯彻执行《条例》。当全国各地律师事务所普遍地受到定位不明的困惑时,有的地方司法行政部门认识到民政登记的重要性和必要性,冲破了《律师法》和司法部《批复》的束缚,贯彻执行《条例》和《办法》,要求合作、合伙律师事务所到民政部门注册登记。例如,日照市东港区司法局批准并指导合作、合伙律师事务所进行民政登记,合作、合伙律师事务所全部取得了《民办非企业单位(法人)营业执照》,民政部门按照《民办非企业单位名称管理暂行规定》的规定核准其单位名称为“(日照)山东××律师事务所”。他们很简单地解决了定位问题,其主体合法性不容质疑,不仅民政部门对他们勇敢地贯彻执行中央统一登记精神给予了高度评价,而且税务部门不再按企业单位进行征税,颇值得广大律师们反思,值得上级司法行政部门考查,值得理论界研究。“法人五类说”法人制度理论认为,我国各类法人共分为五类,没有第六类,国办律师事务所应当定位于事业单位,民办律师事务所应当定位于民办非企业单位。《律师法》违背《宪法》和《通知》精神,应当进行修改,民办律师事务所由各级司法行政部门负责业务管理,审核颁发律师事务所执业许可证,由同级民政部门负责登记管理,注册颁发《民办非企业单位营业执照》,国办律师事务所由人事部门注册颁发《事业单位营业执照》,取消律师协会的法定行政管理职责,从根本上取缔其“二政府”法律地位。如果社会团体行政性管理权纳入《行政诉讼法》调整的范畴,不但不能彻底革除其弊端,反而等于支持社会团体行政性管理权力继续存在,只能治其表,不能治其本。

四、 法人制度新理论对有关行政法规、政策和规章的冲击

《企业法人登记管理条例》(国务院令第1号)第28条规定:“根据国家有关规定,实行企业化经营,国家不再核拨经费的事业单位和从事经营活动的科技性社会团体,具备企业法人登记条件的,由该单位申请登记,经登记主管机关核准,需取《企业法人营业执照》方可从事经营活动。” 工商管理行政部门对事业单位、社会团体和民办非企业单位等进行登记管理,可以从事经营活动,均缺乏科学性。1999年6月29日国家工商行政管理局发布《关于企业登记管理若干问题的执行意见》(工商企字[1999]第173号),第7条规定:“根据国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定,事业单位、社会团体、民办非企业单位自身不得从事经营活动。条例发布前已办理登记的,应随着条例的执行予以纠正。”到底纠正什么?是事业单位、社会团体和民办非企业单位不再从事经营活动而继续由工商管理行政部门进行登记?还是工商管理行政部门对从事经营活动的事业单位、社会团体、民办非企业单位不再进行登记管理?无论怎样理解,工商管理行政部门对于非从事经营活动而从事社会服务活动的事业单位、社会团体和民办非企业单位仍然可以进行登记,现实状况也是如此,例如我国大多数的会计师事务所等中介组织仍然在工商管理行政部门注册登记,被核准名称为“××(市、县、区)××会计师事务所有限责任公司”,法律冲突问题仍然存在。“法人五类说”法人制度理论认为,民办的会计师事务所等中介组织是从事非营利性社会服务活动社会组织,属于典型的民办非企业单位,应当由民政部门进行登记管理,《企业法人登记管理条例》与其他登记管理条例相冲突,应当由国务院进行修改,而不应当由工商管理行政部门通过发布意见予以纠正。《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理条例》可以合并为《企业单位登记管理条例》。

《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》(国务院令第338号)第6条规定外国律师事务所驻华代表机构经司法部审核并颁发执业执照。“法人五类说”法人制度理论认为,外国律师事务所驻华代表机构属于利用非国有资金举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织,也是民办非企业单位,应当同国内民办律师事务所一样由司法行政部门进行业务管理并由民政部门进行登记管理,即国民待遇,司法行政部门颁发的“执业执照”属于行业经营许可证,不可取代民政部门颁发的营业执照。

2000年5月29日国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组作出《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》,国务院办公厅对此下达转发《通知》(国办发[2000]51号),把经济鉴证类社会中介机构简称为“中介机构”,要求改制为合伙制和有限责任制。2000年8月20日国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组、国家工商行政管理局联合发出《关于经济鉴证类社会中介机构脱钩改制中注册登记有关问题的通知》(国清[2000]1号),第2条规定:“根据我国社会中介行业发展的实际情况,并借鉴国际经验,在这次清理整顿中,将经济鉴证类社会中介行业,按照所需专业知识基础的不同,分为三类,一是以财务会计相关专业知识为基础的行业;二是房地产、工程技术相关专业知识为基础的行业;三是以法律相关知识为基础的行业。其中,以法律相关知识为基础的行业包括:律师、公证、基层法律服务、专利代理、商标代理、版权代理、社会法律咨询服务等。”2000年9月15日国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组、国家工商行政管理局又联合发出《关于经济鉴证类社会中介机构脱钩改制中注册登记有关问题的通知》(国清[2000]2号),第2条规定:“脱钩改制中介机构的组织形式为合伙制或有限责任制,分别按照《合伙企业法》、《合伙企业登记办法》和《公司法》、《公司登记管理条例》的规定办理登记注册。”根据上述政策之规定,从事会计、房地产、专利代理、商标代理、版权代理和社会法律咨询服务为的中介机构均在工商管理行政部门办理了注册登记,成为企业单位,具有了营利性特征。从事律师、公证、基层法律服务的中介机构没有按照上述政策之规定由工商管理行政部门注册登记,定位于企业单位,司法行政部门制定了登记管理办法,自己进行登记管理,国办律师事务所没有定位于事业单位,合作、合伙律师事务所没有定位于民办非企业单位,都没有取得营业执照,因而无法定位,其主体合法性受到质疑,带来许多弊端。实践证明,哪一个行业不贯彻落实中央统一登记精神,这个行业就异常混乱。民办非营利性中介机构没有正确地定位于民办非企业单位,是造成法律服务业管理混乱的主要原因,我国立法机关和行政机关应当从中总结经验并吸取教训。

司法部根据《律师法》制定的一系列规章体现出自己登记,如《律师事务所审批登记管理办法》、《国家出资设立的律师事务所管理办法》、《合作律师事务所管理办法》、《合伙律师事务所管理办法》、《律师事务所名称管理办法》和《律师事务所分所登记管理办法》,以及《关于律师事务所不参加编制部门登记注册的批复》、《关于合作、合伙律师事务所不进行民政登记的批复》等,均与《通知》、《条例》和《办法》相冲突。“法人五类说”法人制度理论认为,业务管理和登记管理是两个不同的概念,《律师法》第19条规定司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书,属于许可进行业务管理,没有许可进行登记管理。《条例》和《办法》实施之前,司法行政部门对新生的合作、合伙律师事务所统一进行业务和登记管理具有积极作用,不具有违法性;《条例》和《办法》施行之后,各级民政部门通知当地司法行政部门指导合作、合伙律师事务所进行民政登记是正确的,上海市司法局提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》后,司法部作出不进行民政登记的批复,具有违法性,《行政许可法》施行后其违法性更加明显。司法行政部门只有贯彻落实中央统一登记精神,以此推动《律师法》的修改,建立“由各级司法行政部门进行业务管理与同级人事、民政部门进行登记管理相分离”的规范性管理体制,切实解决定位问题,使民办律师事务所朝着个体、合伙和法人三种组织形式的方向发展,律师行业才能实现规范和拓展,司法行政部门的执政水平和能力才能大幅度地提高和加强。否则,无论司法行政部门怎样教育整顿律师,都不可能实现规范和拓展。

五、 法人制度新理论对有关法律意识的冲击

关于合伙制。目前合伙律师事务所的成立条件是必须具备执业五年以上的三位律师以上、十万元以上注册资金等,合伙律师事务所“具有”法人资格且合伙人须承担无限连带责任。“法人五类说”法人制度理论认为,“合伙制”分为一般合伙和合伙法人,人数均为两人或两人以上。一般合伙没有法定注册资金数额限制,不具备法人资格,合伙人对单位债务承担无限连带责任。合伙法人须有十万元以上注册资金,具备法人资格,合伙人对单位债务承担有限责任。只有取得法人营业执照的合伙组织才具备法人资格,一旦具备了法人资格就承担有限责任,不能同时承担无限连带责任,自相矛盾。

关于有限责任制。有的人一提到“有限责任制”就同“有限责任公司”划等号,认为只有成立有限责任公司才能承担有限责任。“法人五类说”法人制度理论认为,“有限责任公司”是企业单位方面的专用术语,具有“营利性”的含义。民办非企业单位具有非营利特征,不能称为有限责任公司,可以称为“某校”、“某院”、“某所”、“某中心”等,只要取得了《民办非企业单位(法人)营业执照》后,就依法承担有限责任。

关于中介组织。有的人把民办学校、民办医院等均称为中介组织。“法人五类说”法人制度理论认为,《刑法》第229条把承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等职责的单位称为“中介组织”,国务院《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》对其简称为“中介机构”,均揭示了其作用。根据其宗旨和性质,营利性的中介组织应当定位于企业单位,非营利性的中介组织应当定位于事业单位或民办非企业单位,均须纳入法人制度管理体系。民办学校、民办医院等属于民办非企业单位,但不属于中介组织。

关于行业管理。许多学者认为,借鉴国际经验,行业管理职责应当由行业协会负责。目前,我国许多行业管理职责由行政部门和行业协会共同承担,个别行业协会大有取代行政管理的趋势,行业协会不仅具有行政色彩的管理权,而且具有收费权和处罚权,不受《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》和《行政诉讼法》的制约,俗称“二政府”。“法人五类说”法人制度理论认为,行政部门是《宪法》规定的唯一行政管理机关,行业协会属于社会团体,与民办非企业单位同属于民间组织的大范畴,二者均经民政部门登记后成立,法律地位是平等的,行业协会不具有法定行政管理权。业务管理和登记管理是行业管理的两个主要内容,应当均由行政部门负责。有关部门法违背《宪法》的规定确立行业协会具有行政管理权,设立“二政府”,必然妨碍行政机关的管理职能,削弱党的执政能力。上海市人民政府已率先对“二政府”采取清理清查措施,向部门法提出挑战,值得学习推广。

关于政策与法律的关系。党的政策是制定和修改法律的依据,法律是贯彻落实党的政策的重要手段。在计划经济向市场经济过渡时期,党的新政策常常与过去制定的法律不一致,立法机关修改法律需要一定的时间按照法定程序进行,党的新政策与法律之间的冲突是客观存在的,这就是法律的稳定性与政策的灵活性之间的矛盾。行政部门如何处理这个矛盾?是贯彻执行党的新政策而不再继续贯彻执行法律,还是继续贯彻执行法律而不贯彻执行党的新政策?理论界存在两种不同的主张。第一种观点认为,法律是由立法机关制定的,一经颁布施行就具有法律效力,非由立法机关按照法定程序修改或废止不得终止执行,如果行政部门任意终止执行法律,就会损害法律的尊严。第二种观点认为,党的新政策是党中央制定的,一经作出决定后行政部门就应当立即开始贯彻落实,如果党的新政策必须等待法律修改后才开始贯彻执行,那么行政部门就依法规避党的政策,不能与党中央保持高度一致。笔者赞同第二种观点,我国改革开放取得巨大成就是通过行政部门及时贯彻执行党的新政策而取得的,不是通过立法机关先修改《宪法》才取得的,所以行政机关应当及时贯彻执行党的新政策,立法机关应当按照党的新政策尽快地修改法律。“法人五类说”法人制度理论有利于指导立法机关制定和修改法律,建立和健全市场经济法律体系,有利于指导行政机关正确处理法律与党的政策、行政法规之间的关系,打破计划经济旧法律体制的束缚,促进经济快速发展,保持社会长期稳定,有利于提高党的执政水平,加强党的执政能力。

注:

河北省动物重点疫病预防控制扑灭管理办法

河北省人民政府


河北省动物重点疫病预防控制扑灭管理办法

(2001年2月1日河北省人民政府第40次常务会议通过 2001年2月21日河北省人民政府令〔2001〕第6号发布施行)



第一条为预防、控制、扑灭动物重点疫病,促进本省养殖业发展,保障人体健康,制定本办法。

第二条本办法所称的动物,是指家畜家禽和人工饲养、合法捕获的其他动物。

本办法所称的动物产品,是指动物的毛皮、原毛、精液、胚胎、种蛋,以及未经加工或者熟制的肉类、脂、脏器、血液、乳、绒、骨、角、头、蹄等。

本办法所称的动物重点疫病,是指严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病。动物重点疫病的病种名录由省畜牧兽医行政管理部门规定并公布。

第三条本办法适用于在本省行政区域内饲养、屠宰、购销、运输动物,以及生产、加工、购销、运输、贮存动物产品的单位和个人。

进出境动植物检疫法律、法规对进境动物的检疫另有规定的,从其规定。

第四条县级以上人民政府设置动物重点疫病预防控制扑灭指挥部,负责领导和协调本行政区域内动物重点疫病的预防、控制、扑灭工作。动物重点疫病预防控制扑灭指挥部由畜牧、计划、财政、物价、公安、卫生、交通、工商行政管理、经济贸易、对外经济贸易、出入境检验检疫、农垦和铁路等有关部门组成,由同级人民政府的主管负责人兼任指挥长。

第五条县级以上人民政府畜牧兽医行政管理部门在同级动物重点疫病预防控制扑灭指挥部的领导下,主管本行政区域内动物重点疫病的预防、控制、扑灭工作。

县级以上人民政府所属的动物防疫监督机构实施本行政区域内动物重点疫病的预防、控制、扑灭工作和动物重点疫病预防用生物制品的供应及有关监督工作。

第六条乡(镇)人民政府和村(居)民委员会负责组织当地的单位和个人,协助动物防疫监督机构实施动物重点疫病的预防、控制、扑灭工作。

乡(镇)动物防疫组织根据动物防疫法律、法规、规章的规定和动物防疫监督机构的委托,组织做好动物重点疫病的普查和预防工作。

第七条县(市、区)动物防疫监督机构和乡(镇)动物防疫组织设动物防疫员,具体实施本行政区域内动物重点疫病的预防、控制、扑灭工作。

村(居)民委员会和动物饲养场根据当地的动物饲养规模以及动物防疫工作的需要,可以设动物防疫协助员,协助动物防疫员实施动物免疫工作。

动物防疫员必须经省畜牧兽医行政管理部门考核合格,取得省畜牧兽医行政管理部门统一监制、核发的动物防疫员证书。动物防疫协助员必须经设区的市动物防疫监督机构考核合格,取得省畜牧兽医行政管理部门统一监制、县(市、区)动物防疫监督机构核发的动物防疫协助员证书。

第八条省畜牧兽医行政管理部门依照动物防疫法律、法规、规章的规定,并根据国务院畜牧兽医行政管理部门制定的动物重点疫病预防、控制、扑灭规划和计划以及本省动物重点疫病的流行情况,制定本省动物重点疫病的预防、控制、扑灭规划和计划及其实施方案,并负责组织实施。

设区市畜牧兽医行政管理部门和县(市、区)畜牧兽医行政管理部门分别根据上一级畜牧兽医行政管理部门制定的动物重点疫病预防、控制、扑灭规划和计划,制定本级动物重点疫病的预防、控制、扑灭规划和计划及其实施方案,并负责组织实施。

第九条县级以上人民政府应当根据动物重点疫病的流行情况,制定动物重点疫病的预防、控制、扑灭方案,并在方案中具体规定发生动物重点疫病后应当采取的应急措施。

第十条动物防疫监督机构和乡(镇)动物防疫组织应当设置动物实验诊断室,按规定配备必要的仪器设备,并建立健全动物重点疫病的诊断、监测记录等档案。

第十一条不具备兽医诊断实验条件的地区在突发动物重点疫病时,可以由二名具有兽医师以上职称的专业技术人员进行诊断,并采取相应的预防、控制、扑灭措施。

第十二条从事动物饲养的单位和个人在新生动物出生后十日内、新购动物购入后三日内,必须向当地动物防疫监督机构或者乡(镇)动物防疫组织报告,并接受动物防疫监督机构或者乡(镇)动物防疫组织对动物实施的免疫和动物防疫监督机构进行的监督检查;发现饲养的动物患有重点疫病或者疑似重点疫病时,必须立即向当地动物防疫监督机构或者乡(镇)动物防疫组织报告,对人、畜共患的动物重点疫病应当同时报告当地卫生部门。

第十三条动物饲养场应当依照国家和本省的有关规定,建立健全动物饲养、免疫、消毒、疫病动态、病死动物及其产品的无害化处理情况等档案。

第十四条动物饲养场、屠宰厂、肉类联合加工厂、定点屠宰场(点),养殖种用、乳用动物,以及动物产品的加工、销售、运输、贮存单位和个人,从事动物和动物产品的生产(加工)、经营活动,必须符合国务院畜牧兽医行政管理部门、卫生部门和本省规定的动物防疫条件,取得国务院畜牧兽医行政管理部门统一监制、县以上畜牧兽医行政管理部门核发的动物防疫合格证,并接受动物防疫监督机构的监督检查。

第十五条根据扑灭动物重点疫病疫情的需要,经有权批准的人民政府批准,畜牧兽医行政管理部门可以在疫点的出入口或者出入疫区的主要交通路口设置临时消毒检查站,对出入疫点、疫区的运载工具、动物、动物产品和有关物品进行检查和强制消毒。

第十六条对人、畜共患的动物重点疫病,动物防疫监督机构应当及时与卫生部门通报疫情。卫生部门应当协助动物防疫监督机构实施预防、控制、扑灭工作。

第十七条未经省畜牧兽医行政管理部门批准,科研和教学单位在对动物重点疫病进行研究时,不得进行病原分离。

第十八条未经国务院畜牧兽医行政管理部门和省畜牧兽医行政管理部门批准,任何单位和个人不得公布动物重点疫病疫情或者进行动物重点疫病的宣传、咨询活动。

第十九条禁止涂改、伪造、转让动物免疫证明和与动物免疫有关的印章、标记。

第二十条动物防疫监督机构实施动物重点疫病免疫、普查和监测时,接受动物免疫、普查和监测的单位、个人应当予以协助,并提供必要的工作条件和有关资料。

第二十一条因预防、控制、扑灭动物重点疫病给畜(货)主造成的经济损失,各级人民政府应当依照国家有关规定给予适当补助。因畜(货)主违反动物防疫法律、法规和规章的有关规定引起动物疫情暴发扩散造成的经济损失,由畜(货)主承担。

第二十二条违反本办法第十二条、第十四条、第十八条和第十九条规定,动物防疫法律、法规和规章对行政处罚已作规定的,按其规定执行;未作规定的,由动物防疫监督机构予以警告,并可处以一万元以下的罚款。

第二十三条对动物重点疫病实施计划免疫、强制免疫、疫病诊断、检测、普查、消毒以及对动物、动物产品实施检疫,应当按照国务院财政、物价部门和省财政、物价部门的规定收取费用。

第二十四条本办法自发布之日起施行。



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