国家药品质量公告（2010年第3期，总第83期）

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　　　　　　　　　　建　立　第　三　人　侵　害　债　权　制　度　浅　析

　　　　　　　　　　　　　　　　　李林启
　　　　　　　　　　　　（湘潭大学法学院 湖南 湘潭 411105 ）

摘 要：第三人侵害债权问题，是民法学界长期争论的热点问题。随着经济生活的日益发展，各国在20世纪普遍建立第三人侵害债权制度。本文从社会基础、理论依据、比较法角度及我国立法现状和司法实践对我国建立第三人侵害债权制度进行了论证。
关键词：债权相对性 第三人侵害债权 建立


Research on Establishing the System of the Third
Party Infringing Creditor＇s Rights

Li Lin-qi
(Faculty of Law, Xiangtan University , Xiangtan , Hunan 411105 Chain)

Abstract: Over a long period of time, the question of the third party infringing creditor＇s rights is a controversial issue in the extent of the civil law. Since 20th century, many countries have established the system of the third party infringing creditor＇s rights because of development of economy .The author discusses establishing the system of the third party infringing creditor＇s rights in our country.
Key words: Relativity of creditor＇s rights The third party infringing creditor＇s rights Establish


第三人侵害债权问题，是民法学界长期争论的热点问题。随着社会经济生活的日益繁杂，市场经济的飞速发展，为充分保障债权人的利益，其重要价值日趋显现。我国现行民事立法尚未在整体上实现第三人侵害债权制度的立法化，但司法实践要求确立第三人侵害债权制度势在必行。对第三人侵害债权的性质、构成要件、具体形态、效力、免责事由、责任承担方式、辅助性功能及其与其他相关制度的协调等问题尚存在许多争论，学界可谓仁者见仁，智者见智。本文想就第三人侵害债权制度的有关问题进行探讨，为了避免这种探讨流于形式而缺乏针对性，这里仅就建立第三人侵害债权制度的可能性及必要性，提出自己的看法，不求体系上的完整，只求尽可能透彻地说明此问题，希望通过探讨，对构建一个有中国特色的第三人侵害债权制度有所裨益。
一、建立第三人侵害债权制度的社会基础
民法上债的概念起源于罗马法，以拉丁文Obligatio表示。查士丁尼在《法学纲要》中称“债是依国法使人为一定给付的法锁。”所谓法锁或法律上的锁链，指特定的当事人间的法律关系。[1] 债就象一条锁链，将特定的当事人拴在一起，互相承担义务，享受权利。即这种“法锁”使得债的效力仅作用于基于债的形成的直接当事人之间。正如梅因所说，法锁的意象沾染了和渗透了罗马契约法和侵权法的每一个部分。法锁把各当事人拘束在一起，锁链只有通过清偿的程序才能解除。[2] 罗马法所建立的债权相对性理论，以“任何人不得替他人定约”（alteri stinulari nemo potest）的法谚为原则，尽量排除第三人与契约发生任何关系的可能。这种理论，历经数千年流变而持之不易，至今仍是区别侵权行为法与契约法内容、体系的基石。
随着社会经济的发展，民法的个人本位逐渐让位于社会本位。依社会本位的法律观念，义务的负担不仅仅出于义务人的意思，法律的任务也不仅仅在于保护个人的权利。为了社会公众的利益，法律可以强加给人们特定的义务，限制或剥夺某种权利。所以，为了维护公共秩序，保障诚实信用、正当竞争等原则，对债权采取类似物权的保护方式，强调与债的关系无关的第三人不得侵犯债权则为必要。[3] 如果放任第三人对债权的侵害，时常会使对债权人的保护落空，甚至鼓励第三人与债务人串通对债权人利益的侵害。其结果，自然破坏了社会所希望的交易规则和自由竞争的环境，导致社会整体利益受损。在现代社会中，随着经济生活的多样化，民法上的权利关系也愈加复杂，物权债权逐渐相互渗透，相互融合。“物权和债权相互借鉴各自的保护手段以保障自身的权利的实现，因而形成物权债权化和债权物权化的趋向。债权物权化的趋向不断发展，就使债权的不可侵性更加强化，使债权对抗第三人侵害其侵权行为的效力更接近于物权的对世权、绝对权的性质，几乎具有相同的内容。”[4] 让债的关系以外的第三人承担侵权责任来保护债权势在必行。借鉴物权的保护方法建立第三人侵害债权制度，来强化对债权的保护。另外通过债的关系使财产的流转和利用达到了最高的程度，现代财富的中心，已由物权移向债权，人们行为的重要性，也已由物权行为移向债权行为。“在人们将其财产观念从小农经济的固守财产转向使财产在运动中不断增值，从封闭呆滞的财产流转朝向开放灵活的财产流转的过程中，债在近代法中的优越地位不断加强。”[5] 确立第三人侵害债权制度正是对债权在民法中的优越地位的回报。
“市场经济即法治经济”。社会主义市场经济的发展，在很大程度上依赖于法律、特别是民商法规则的健全和完善。在中国，普遍存在民事主体意识缺乏，民事权利知之甚少，大多数民事主体既不懂得如何行使、保护自己的民事权利，也不习惯于尊重他人的民事权利。在发展市场经济的过程中，在市场经济激烈的竞争下，受利益驱使，更容易发生侵害他人合法债权的行为。引诱违约而侵害债权的例子大量存在，即在第三人引诱债务人违约时，债务人基于效率违约的考虑（他从第三人那儿得到的利益大于他将对债权人因承担的违约责任的损失）而违约。因此，必须建立相应的法律约束机制。过去由债权相对性概念及其规则构成的制度不再适合社会发展的需要，突破和例外就成为一种历史的必然。正如美国法律哲学家E·博登海默所说：“我们必须永远牢记，创造这些规则和概念的目的乃是为了应对和满足生活的需要，而且我们还必须谨慎行事，以免毫无必要地、毫无意义地强迫生活受一个过于刻板的法律制度的拘束。”[6] 用庞德的话来说，就是“法律必须是稳定的，但不可一成不变”。当社会生活需要某种法制的新形式时，现实生活中不存在的形式会被创造出来；当社会生活不需要某种法律的形式时，即使它具有神圣的外衣，也最终会被抛弃。第三人侵害债权制度符合社会主义市场经济运行的需要，它的建立就是“法律必须服从进步所提出的正当要求”的映证。
首先，建立第三人侵害债权制度更加充分地保护了债权人的合法权益。一项法律制度的建立，即反映和确认了一定的经济关系，减少了不确定性。传统债权的相对性使得债权人只能向债务人请求损害赔偿，一旦债务人无力赔偿，或者债务人的赔偿不足以弥补债权人的损失，债权人的合法权益便得不到保障。第三人侵害债权制度赋予债权人向第三人提出侵权损害赔偿的权利，突破了以债的相对性为基础的违约救济，添加了第三人担负不得侵犯他人债权的义务，使得法律对债权的保护更加充分、完整，增强了合法债权得以实现的可能性。
其次，建立第三人侵害债权制度有利于维护正常的市场经济秩序，维护交易安全。法律对经济关系不仅作出确认、调整，而且加以维护和保障，保证其正常的发展秩序不受侵扰，这样才能体现法律经济功能的目的性及其本质。随着经济的发展，各种引诱他人违约、直接侵害债务人的人身或财产致其履行不能、排挤竞争对手的直接侵害债权等行为层出不穷，极大地损害了交易安全与市场秩序，使市场经济的发展遭到扭曲。建立第三人侵害债权制度，对第三人的违法行为在法律上予以否定评价，使第三人的不法竞争行为受到制裁，可以有效地制约第三人，同时对不正当竞争行为的制约也有利于实现市场的有效竞争和各类社会主体间的和谐关系。[7]
正如王利明教授所指出的，在市场经济条件下，各项经济活动需要由合同加以联系才能进行，合同关系形成了一个相互依存的复杂的网络，一个合同不能履行，则会破坏人们在财产上的相互依赖和协作关系，甚至造成一系列合同不能履行，影响到社会交易秩序。为了保护合同的正常履行，保护债权人的合法权益，有必要制止引诱他人违约、干涉合同关系等各种侵害债权的行为。尤其是因为侵害债权的行为人常常具有直接加害于债权人，破坏合同关系的恶意，该行为在性质上比一般违约行为更有害于社会交易秩序，如果不能通过侵权制度制裁侵害债权的不法行为，则不利于保护债权人的合法权益，不利于交易的安全和市场经济的发展。[8] 因此，在我国建立第三人侵害债权制度具有广泛的社会基础。
二、建立第三人侵害债权制度的理论依据
债权是否具有可侵犯性，历来有否定说和肯定说。根据传统民法理论，债权具有相对性，即债权为在特定的当事人之间发生请求为一定行为或不为一定行为的权利。债不具有对抗第三人的效力，第三人对债权人不负义务，自无侵害债权的可能。依此理论，因第三人的故意或过失致使债务人履行不能或履行迟延时，债权人仅得向债务人主张权利，或者请求债务人让与其对于第三人的损害赔偿请求权。否定说论者正是由此而获得的结论。肯定说论者在区分绝对权与相对权的理解上对传统观念进行了更为精确的阐释，在此基础上扫除了在债权不可侵性面临的债权相对性这一“绊脚石”。如台湾学者李肇伟认为：“绝对权与相对权之区分，亦只能就权利之主要内容是否对抗一般人为目的之不同而言。于是在绝对权，因一般人须履行不侵害之义务，而得对抗一般人，得谓对世权。而相对权，既须特定义务人履行义务，固得对抗特定义务人；而一般人仍须负不侵害之义务，是仍得对抗一般人，自不得谓对人权。故绝对权为对世权虽可，以相对权称对人权则不可也。”[9]也有学者认为：“债权的不可侵犯性主要用来描述债权人与不特定第三人之间的相互关系，即债的对外效力；债权的相对性则用来表述债权人与债务人之间的相互关系，即债的对内效力。”[10]
现在，债权具有不可侵犯性，逐渐被一些国家和地区的立法和判例所接受。那么债权被侵害后提出损害赔偿请求权的理论依据是什么呢？
侵权行为是指行为人由于过错侵害他人的财产和人身，依法应承担民事责任的行为，以及依法律特别规定应当承担民事责任的其他损害行为。侵权行为以绝对权作为侵害客体，侵权行为的责任系由违反法律事先规定的针对一般人的义务引起，而不是违反了由当事人自行协议所规定的、针对特定人的合同义务。对此，让第三人能因其对债权的损害行为而承担侵权责任，各国的理论依据各不相同。法国民法典第1382条“任何行为使他人受到损害时，因自己的过失而致行为发生之人对该他人负赔偿的责任”规范和调整一般侵权行为，设条对其保护对象采概括规定，解释上理应包括债权。德国的第三人侵害债权一般适用其民法典第826条“违反善良风俗的故意损害”的规定。而台湾对第三人侵害债权提出损害赔偿请求权的依据通说是台湾民法第184条第1项的后段：“故意以背于善良风俗之方法加害于他人者，应当负赔偿责任”。
我国《民法通则》第5条规定：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”同时《民法通则》第106条第2款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”而债权属于预期的财产利益，是无形财产，应当包括在“财产”概念中，受到与有形财产同样的保护。从上面《民法通则》的规定看出，建立第三人侵害债权制度的理论依据是：债权作为一种人们享有的一项重要财产权利，任何人不得侵犯。这是由宪法确立的权利不可侵犯性原则和侵权行为法的基本价值目标决定的。并不因为债权自身的特性即相对性和非公示性而排除在权利保护体系——侵权行为法之外。即凡法律上的权利，皆为法律所保护的对象，“于物权然，于债权独何不然”。[11]
三、第三人侵害债权制度的比较法研究
在大陆法系，虽然多数国家的学者在理论上认可债权的对世性，司法实践中也出现了诸多对债权予以侵权救济的典型案例，但各国立法对此均持审慎态度，规定第三人侵害债权的纯粹法律规则在法制上尚属空白。但各国学者和法官采取迂回手段，对现存的原则性立法进行扩充解释，扩大其适用范围，力求在现行法制框架内为债权的侵权救济寻求合理的请求权基础。自20世纪以来，为适应社会经济的发展与充分保护债权人的需要，第三人侵害债权问题已为多数国家理论界和实务界所认同。
《德国民法典》未正式规定第三人侵害债权制度，但有学者认为，“在德瑞两国，侵权行为并不以权利之侵害为要件，违反法律保护规定及故意违背良俗之加害，均足构成侵权行为，而自权利之侵害言之，虽不具备侵权行为要件，自其他方面观之，则已具备，故运用灵活。”[12] 《德国民法典》第283条第2款规定：“违反以保护他人为目的之法律者，亦负同一义务。依其法律之内容无过失亦得违反者，仅于有过失时生赔偿责任。”该款规定的保护对象在一定程度上可以包容债权损害的经济损失，可其适用条件严格，只有当损害是由保护性法律旨在防止的危险所造成的时候，受害人才能请求赔偿。第826条的规定在一定程度上弥补了这种缺陷，该条规定：“故意以违背善良风俗加害于他人者，应负损害赔偿责任。”依该条规定，如果行为人的行为方式具有侵害性和不适当性，受害人就可以请求侵权救济。这样，德国通过对民法第283条第2款、第826条的灵活适用，给予了债权人较为全面的侵权法保护。
法国立法固守罗马法，坚持债权的相对性，不承认第三人的损害赔偿责任。但是法学理论界在债权的侵权救济问题上已与法院达成高度一致。《法国民法典》第1382条规定：“任何行为使他人受损害时，因自己的过失而致行为发生之人对该他人负赔偿责任。”这实际上就承认了侵害债权的行为和该行为应当承担的责任。最先在司法实践中适应该条款的是1908年Raudnitz. V. Deouillet一案。该案案情是，巴黎时装师Deouillet挖走Raudnitz数位高级雇员，1901年6月，又与Raudnitz所雇的Richard女士商议，许以优厚的薪水，并同意补偿Richard违反前约所应负的赔偿责任。Richard在与Deouillet签约以后，又与Raudnitz重新达成协议，Raudnitz为Richard加薪并支付其违约后所致的违约金责任10000法郎。之后，Raudnitz起诉Deouillet要求赔偿损失，即其留驻Richard所额外支付的费用。法院支持原告的主张，依据《法国民法典》第1382条判决被告承担侵权责任。法院解析说：“并非让被告负违约责任，而是让其对自己故意的、为自己牟利的准侵权行为负责，正是这种行为导致并致使前一合同被违约。”该经典案例确定了第1382条在司法实践中的运用，也正式确立了第三人侵害债权制度。
《日本民法典》第709条规定：“因故意或过失侵害他人权利时，负由此而产生的损害赔偿责任。”而日本平凡社《世界大百科辞典》第13卷中规定：“妨害债权实现的称侵害债权。广义言之，第一是债务人的侵害，即不履行债务；第二是债务人以外的第三人对债权的侵害。”依上述规定日本民法确立了第三人侵害债权制度，并运用到司法实践。如日本大正四年（1915年）3月10日法院一判决书称：甲委托ABC三人将其所有的山林卖出，此三人与买主D的代理人乙通谋廉卖，其实际买卖价与廉卖的差额由四人私分，甲以违背信任提起民事诉讼，认为乙、A、B、C侵害了委任契约上的债权并请求损害赔偿。法院判决认为第三人教唆债务人或与债务人共谋使债务部分或全部不能履行，构成不法行为。
台湾民法第184条第1项后段规定：“故意以背于善良风俗之方法，加害于他人者亦同（负损害赔偿责任）。”王泽鉴先生认为此规定表示债权受侵权行为法的保护。台湾地区实践也坚持此种观点，认为债权具有不可侵犯性，故意或过失侵害他人债权者，应负侵权法上的责任。可见，债权的不可侵性已成为台湾立法所确定的一项原则。
在英美法中，将第三人侵害债权的侵权行为称为妨害合同权利或合同关系。其制度的发展要较大陆法早些，有一百多年的历史。最先确立侵害合同关系的行为是侵权行为的是英国法。其里程碑案例是1853年的Lumley V. Gye一案。在该案中，原告一剧院老板Lumley与女演员Johanna签定了演出合同，约定在一定期限内，Johanna只能在皇后戏院演出，未有原告书面许可，不得在其他地方演出。被告Gye得知该约定，而以更高的出价引诱该女演员违约，到自己的剧院演出。后Johanna虽被法院颁发禁止令，不得在被告的剧院演出，但其最终无意履约，原告Lumley于是将Gey告上法庭。法院认为，履行合同义务的承诺是一种无形财产，这种财产应受到与有形财产同样的保护，引诱别人违约就是对这种无形财产的侵害，给予受害人损害赔偿救济的基础正是引诱违约行为。最后，法院以被告恶意破坏原告的雇佣合同而判决其赔偿原告的损失。在此著名判例的基础上，又通过1881年Bower V. Hall和1901年Qninn V. Leathem两案最终确立了干涉合同关系制度，与大陆法系的第三人侵害债权制度相对应。
美国《侵权行为法第二次重述》给侵害债权行为下了明确的定义：“无论是明示还是默示的商事关系一般都可落实到合同上，缔结合同并从合同的履行中获取利润是受法律保护的财产权利。不正当干涉该权利，无论是阻止合同的订立或是干涉合同的履行的行为一般称为干涉预期经济利益的侵权行为。”可知，美国也是承认债权是侵权行为客体的。[3]
在我国，借鉴历史和国外的先进法治理念及具体法律制度，以尽快建立、完善适应社会主义市场经济的法律制度，具有得要意义。通过对第三人侵害债权制度的比较法研究，我们可以看到这一制度在不同国家的不同类型及其规定的利弊，有利于我们把握其趋势，服务于立法、司法实践中，制定出适合我国国情的第三人侵害债权制度。
四、我国立法现状及司法实践
我国尚未建立第三人侵害债权制度。1998年9月7日《人民日报》公布的《合同法》全民讨论稿第125条规定：“第三人明知当事人之间的债权债务关系，采用不正当手段，故意障碍债务人履行义务，侵害债权人权利的，应当向债权人承担损害赔偿责任。”该条基本明确规定了第三人侵害债权问题。但是由于对侵害债权制度的认识不够，也有的学者认为侵害债权应由侵权行为法来调整，所以现行的《合同法》却没有对此作出规定。这使20世纪各国普遍建立的一项制度在我国擦肩而过，失之交臂。但是，我国法律关于第三人侵害债权制度的规定在不断前进。我国《民法通则》第116条规定：“当事人一方由于上级机关的原因，不能履行合同义务的，应当按照合同的约定向另一方赔偿损失或者采取其他补救措施，再由上级机关对它因此受到的损失负责处理。”《合同法》第121条规定：“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。”这两法条虽然都是债的相对性的体现，但都提及了第三人侵害债权问题。《民法通则》第61条第2款规定：“双方恶意串通，实施民事行为损害国家的、集体的或者第三人的利益的，应当追缴双方取得的财产，收归国家、集体所有或者返还第三人。”《合同法》第59条也作了同样的规定。《消费者权益保护法》第35条第2款规定：“消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。属于生产者责任的，销售者赔偿后，有权向生产者追偿。属于销售者责任的，生产者赔偿后，有权向销售者追偿。”《反不正当竞争法》第8条规定：“经营者不得采用财物或其他手段进行贿赂以销售或购买商品。”这些规定，实际上是确认了第三人侵害债权的某些具体形态，正是第三人侵害债权制度的表现。也许我国法律在制定上述规定时对第三人侵害债权制度的体现是不自觉的，且这些法律规定仍有许多需要改进之处，但它们所体现出的我国法律接受第三人侵害债权制度的必然趋势是非常明确的。
虽然立法上没有明确确立第三人侵害债权制度，但司法实践及司法部门的有权解释做出了可以被认为至少是部分地承认了第三人侵害债权制度的规定。司法实务中，我国已有判决认定第三人侵害债权成立侵权行为。原告甲校图书馆的助理馆员孙某申请自费出国留学，因服务期未满未获校方批准，后由乙厂出具假证明，得以出国。原告甲遂起诉被告乙厂，原告胜诉。[13]1985年12月，湖北省农牧工商联合公司电汇9.2万元贷款给湖北省建始县某收购站。后因该收购站无货可供，双方于1986年1月3日到花园乡信用社办理了汇款手续，将货款退给联合公司。1月4日，收购站独自到信用社要求撤销汇款，信用社在未收到原汇款证明情况下，将该款支解，使联合公司蒙受经济损失。对此最高人民法院1988年10月18日法（经）复（1988）45号《关于信用社违反规定手续退汇给他人造成损失应承担民事责任问题的批复》认为，“花园乡信用社违反有关规定，给收款人造成了经济损失，依法应承担民事责任。”另外，成都市某信用社在案件当事人的存款帐户被冻结期间与被冻结存款的当事人串通，非法将资金转移，致使人民法院生效判决无法执行。最高人民法院1995年5月5日法函（1995）51号批复明确指出：“由于信用社的行为侵犯了债权人的利益，对此信用社应在被转移的款项数额内承担连带赔偿责任。”
总之，随着社会经济生活的发展，对债权的侵害方式越来越多，社会对债权稳定性的需求也不断提高。我国广泛的社会基础、立法已经确立的基本原则、司法的实践经验及世界各国的立法通例，都为第三人侵害债权制度的广泛吸收和采纳打下了良好的基础。我们应在充分注意与其它法律条款的协调下，在立法中确立这一制度，然后通过必要的司法解释和相关的判例加以完善。


参考文献：
[1] 周楠：《罗马法原论》[M]，商务印书馆1996年版，第628页。
[2] 梅因：《古代法》[M]，沈景一译，商务印书馆1959年版，第183页。
政府责任与灾害管理

杜钢建
　　连年发水,连年闹灾，小灾不断,大灾不少。近十年来抗洪救灾举国惊慌的现象持续发生。原因何在？
　　在现代法制社会，政府对各类自然灾害有预测和防范的责任。灾害管理属于社会的基本职能。管理倘若失职，政府应当承担相应的政治责任、社会责任乃至法律责任。自然灾害的发生只要人为要素存在，有关政府机关及其他主体就必须承担相应的责任。对于可以预见的灾害而没有采取足够有效的预防措施的，人为
　　要素就已存在。此类灾害就属于“人灾”而非“天灾”。至于那些由于人的行为而导致灾害的发生或扩大的，就更属“人灾”范畴。像中国近年连年发生的水灾，在性质上即属于“人灾”而非“天灾”。
　　今年水灾的要因与人的行为相关。洪水等自然现象的发生与人的行为的诱发和促进有联系的话，就存在相关主体承担法律责任的问题。由于人为努力的失败而导致水害或没有使水害减少到极小限（人为努力应当可以达到限制的程度），就需要探讨由谁承担何种法律责任。与水害相关的法律责任发生在以下场合：由于河水泛滥或堤防破裂，市街地和农田被水淹没而造成大面积受害。在此种场合下，作为江河堤防等的人为构造物未能有效地安全防止水流溢出，因而产生管理江河水利设施的政府因未能防止水害发生而应承担的法律责任。就责任主体而言，这里既涉及地方政府，也涉及中央政府。由于地方政府和中央政府都是代表国家的，国家和有关政府及责任者都应承担相应的法律责任。国家和各级政府及有关主管部门都应有相应的防除灾害的法律义务。
　　在水灾等有人为因素存在的灾害中，国家应承担的法律责任是赔偿责任。此种赔偿责任之所以存在，是由于公有公共设施的设置和管理是国家的职能之一。对于公有公共设施的设置和管理有引欠缺造成的灾害，国家当然要承担赔偿责任。今年水灾的发生在很大程度上是与堤防设置或流域管理方面的缺陷分不开的。对于此类灾害的发生，国家本应承担国家赔偿责任。但由于我国一九九五年一月一日起实施的《国家赔偿法》有关赔偿的范围规定不明确，在实际生活中，受害人一般依照民法通则或其他特别法的规定分别向责任管理有关设施的单位请求赔偿。《国家赔偿法》第三条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利。……（四）造成财产损害的其他违法行为。”对于上述这二类“其他违法行为”是否包括行政机关及其工作人员因对公共设施的设置或管理有欠缺而造成人身权和财产权损害的行为问题，法律界有不同看法。一种看法是否定论，认为不包括这种行为，另一种看法是肯定论，认为应当包括此类行为。否定论看法的依据是《关于〈中华人民共和国国家赔偿法（草案）的说明〉》。该说明指出，“关于邮电、医院等国有企业、事业单位，桥梁、道路等国有公共设施，引设置、管理欠缺发生的赔偿问题，不属违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围。受害人可以依照民法通则等有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”这是立法者在起草该法时的意思表示。肯定论看法认为，公共设施设置和管理的欠缺可以是由违法行使职权而发生。对于因违法行使职权而发生的欠缺造成的损害，理应纳入国家赔偿的范围。笔者赞成肯定论的看法。这次水灾表明，许多地方的灾害未能得到有效防除是由于违法行使职权造成的。为确保受害人得到有效的赔偿，建议尽快修改《国家赔偿法》或由全国人大常委会作出解释，以表明违法行使职权致使公共设施的设置管理发生欠缺而造成损害的，应当纳入国家赔偿范围。
　　所谓违法行使职权包括违反法定程序、超越职权、滥用职权、不履行或拖延履行法定指责等。有法定作为义务而不作为的行为也属于违法行为。今年发生的水害在很多地方都是由于违法行使职权引起的。在追究国家责任时，不仅要追究因过错（故意或过失）发生的责任，而且还要坚持“无过错责任原则”，追究在一定条件下即使行为人无过错也应承担的法律责任，而且还要坚持“无过错责任原则”，追究在一定条件下即使行为人无过错也应承担的法律责任。现代法制国家在灾害管理方面普遍实行无过错责任原则。
　　只要公共设施因设置或管理欠缺在客观上造成损害的，国家就应当承担赔偿责任。如日本国家赔偿法第二条第一项规定：因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致使他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。韩国国家赔偿法第五条也有相同规定。在日本和韩国等国家，对于公共设施的设置
　　管理瑕疵所造成的损害，不论其设置管理者是否尽到相当注意义务，国家或公共团体都应负赔偿责任。我国在水害等灾害法方面，也应实行无过错责任原则。
　　在灾害责任方面，今年许多地方的水灾不仅国家应承担赔偿责任，而且有关政府机关及其工作人员也应承担相应的法律责任。根据《水库大坝安全管理条例》的有关规定，由于勘测设计失误，施工质量低劣，调度运用不当，以及滥用职权，玩忽职守，导致大坝事故的，由其所在单位或者上级主管机关对责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在库区内围垦、在坝体修建码头、渠道或者堆放杂物、晾晒粮草，在大坝管理和保护范围内修建码头、鱼塘的，均属违法行为并应追究行政法律责任。根据《防汛条例》的有关规定，玩忽职守或在防汛抢险的紧要关头临阵逃脱的，非法扒口决堤或者开闸的，挪用、盗用、贪污防汛或者救灾钱款或物质的等行为均应追究法律责任。根据《水法》的有关规定，违反水资源保护法规，擅自修建水工程或者整治河道、航道，擅自向下游增大排泄洪涝量或者阻碍上游洪涝下泄，情节严重构成犯罪的，应分别追究刑事责任。根据上述规定，有些行为不仅行为人应当承担法律责任，而且有关单位、法人或政府机关也应承担相应的法律责任。尤其应当强调的是，对于政府组织、党组织、单位或法人的行为造成水害的，应当不仅追究行为人的责任，更要追究组织、单位或法人的法律责任，其中包括赔偿责任和刑事责任。
　　今年的水灾还表明，中国中央政府和地方政府的灾害管理系统有待进一步加强。在突发性灾害发生等危机状态下的救灾决策程序和体制必须大力改革和调整。比如被困内蒙古扎鲁特旗的二十三位北京旅客遇险後与当地政府联系而得不到空中援助等问题表明，危机状态下政府决策系统的调控能力极为有限。今年洪水高居不退的原因之一是沿江流域植被遭受严重破坏，水土流失，河道泥沙淤积、河床加高，使自然湖泊蓄洪抗洪能力减弱。显然，这与有关政府管理机关在生态环境保护管理方面的严重失职是分不开的。加强政府的灾管能力必须与加强政府灾管法律责任相结合。通过严格追究各级政府及其领导人在灾管方面方面的法律责任，进一步督促政府机关及其工作人员高度重视灾管工作，有效防除灾害，确保国民的生命财产安全。许多问题显示，明明是政府负有不可推诿的责任，某些宣传报道反要受害者对致害责任者感恩戴德。
　　加强政府官员及全社会在灾管方面的知识和公民权利保障意识，也是健全政府灾管责任制度的前提和基础。