公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则第四号《配股说明书的内容与格式》（1999年修订）

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谈司法权地方化的弊端及改革对策
——从投资环境的视角

陈龙仁


一、前言
随着我国对外开放步伐的加快，投资环境已经成为决定城市经济与社会发展的重要因素，建设良好的投资环境也越来越被城市管理者所重视。一个城市的投资环境可以分为硬环境和软环境两大类，硬环境一般是指较易进入人们视觉的因素，具有较强的物质性，如城市设施环境、城市气候环境、城市地理环境、城市生活环境等；软环境则是指易被人们用心理感觉的因素，具有较强的精神性，如一个城市的法制环境、诚信环境、服务环境、文化环境、文明环境等[1]。法制环境是一个整合的概念,它除了包括静态的法的规则、制度系统等之外,还包括立法、执法、司法、守法等活动的过程。良好的法制环境是投资环境的重要保障,是影响投资环境的重要因素,是招商引资和经济发展的先决条件之一。在台湾区电机电子工业同业公会（以下简称电电公会）于“2002年中国大陆地区投资环境与风险调查”中，对大陆整体投资环境分成自然环境、基础建设、公共设施、社会环境、法制环境、经济环境、经营环境七个方面，前三者为硬件环境，其权重依次为5%、15%、10%；后四者为软件环境，其权重依次为10%、30%、15%、15%。又该公会对大陆投资风险分为社会风险、法制风险、经济风险、经营风险四个方面，其权重依次为10%、35%、20%、35%。足见台商在大陆投资时应格外重视法制环境（权重30%）及法制风险（权重35%）。又根据电电公会最近三年所作调查显示：2000年至2002年台商发生经贸纠纷之比例依次为38.5%、28.9%、29.3%；发生经贸纠纷时，除了经由私人管道、当地政府、台商协会或仲裁处理外，透过司法诉讼方式加以解决者，2001年所占比例为28.4%，2002年为22.5%[2]。此外，台北市企业经理协进会于2002年7、8月间，前往上海、武汉、福建、广东等地区，针对“传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现状调查”显示，曾发生经贸纠纷的比例高达78%，而解决纠纷的方式，除了自行协商解决、通过第三人或台商协会协助解决、经由当地政府调解或仲裁外，通过司法诉讼途径解决者亦占28%[3]。通过司法诉讼途径来解决经贸纠纷，已成为传统产业或高科技产业台商解决经贸纠纷常用的手段之一。因此，司法环境如何，是决定投资者投资取向的一个十分重要的因素。由此可见，从这个角度来考量我国司法体制目前存在司法权地方化的问题，是十分必要的。
二、司法权地方化的弊端及表现形式
目前，我国司法体制是采“条块”管理相结合，以“块”为主的管理方式。即各级各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。正是这种对司法机关在人、财、物上的分级管理目前已被普遍认同为司法改革在推进过程中步履缓慢的最主要障碍，是造成司法权地方化，进而影响投资环境的主要原因。
“块”管理的弊端是显而易见的，首先，这种管理体制是滋生地方保护主义的温床。最高人民法院在1999年10月12日即以法发[1999]28号颁行《人民法院五年改革纲要》，其中严正指出：“司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威”[4]。司法机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地政府，地方司法受制于地方也就难以避免了。由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。“端人的碗，受人的管”，这在“管人的”和“被管的”看来，不都是那么自然而然吗。于是，地方司法机关便真正成其为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。这种司法权的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾：在案件管辖上，为抢占处置相关财产或利益的有利地位，有的司法机关授意当事人虚构合同，人为制造假案予以受理；有的明知外地司法机关已依法受理，仍以同一事实、理由重复立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化；在案件审查上，有的司法机关为保护本地区当事人的利益，不惜故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限；有的司法机关为减少本地当事人的损失，亦不惜先来个违法的诉前保全，强行冻结或先行划拨以不让本地资金外流。在司法协助上，有的司法机关对异地协查、协助或置之不理，或向协查方收取种种费用或提成；有的对外地司法机关在本地办案明协助，暗拆台，为本地当事人通风报信，出谋策划，帮助当事人逃避或隐匿财产。至于基由地方保护而造成同一财产被不同司法机关重复查封，同一事实被不同司法机关作出不同判决的混乱状况更是屡有可见。多年来，这种种怪现状就在国家的三令五申下禁而不止、除而不绝。
其次，“块”管理破坏了国家法制的统一。司法受制于行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，而造成了就国家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。从世界各国的司法体制来看，法官大部分由国家任命，而不是由地方任命。许多国家法官的任命是直接由国家元首或政府首脑以国事行为的方式进行的。任命本身就是一种国家荣誉，这有利于强化法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行使司法权。同时，由于任命法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证司法机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为。然而在我国，除最高人民法院法官以外，所有地方各级法院法官，也是分别由相应的同级权力机关任命。这种任命方式，削弱了法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地方的法官，而不是国家的法官。效忠于地方也就成了绝大多数法官的最高理论。
再次，“块”管理导致了司法的“泛行政化”。司法机关的工作本在于依法独立行使审判权、检察权。“块”管理却让当地政府自觉不自觉地将当地司法机关纳入自己的管理之下：对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成等等，与审判、检察有关无关的种种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法所明文规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法改革，严格执法，公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无“违宪”的察觉。这也难怪，在地方政府的眼里，由他们供给的地方司法机关可不就如同政府内一个普通的职能部门一样吗。
综上我国司法环境诸多弊端，司法权地方化对我国投资法制环境造成的负面影响是显而易见的。
三、司法权地方化的成因
由于司法机关的人、财、物受制于地方，在办案中自然有来自地方领导部门、行政机关、社会团体和个人方方面面的非法干扰；还有来自亲情、友情等关系网的说情；更有来自某些当事人的请托利诱，加上财政困难，办案经费不足，少数司法人员素质不高，由此产生的权力案、关系案、金钱案屡禁不止。因此，立案、审判、执行工作中地方保护主义的产生，固然有多方面的原因，但其中最重要的原因是司法机关管理体制上的种种弊端所致，析言之，司法管理体制地方化、从属化，造成司法权力地方化、从属化，是地方保护主义形成的主要根源，是造成我国投资法制环境不佳的主要原因。
首先，司法机关属地方管理，必然造成在执法中受到当地党委、人大、政府的严重制约。虽然学者如王利明等人对此已提出检讨、评论[5]，但是有的党委、政府仍视司法机关为其下属的职能部门，有的乡镇把法庭视其为下属机构，司法机关的一切必须绝对服从当地统一指挥、安排。同时对地方领导定调子、打招呼、批条子的案件要经常请示、汇报，一举一动都受地方牵制，稍有疏忽，党委不提名，代表不举手，政府不拨款，院长日子难过，司法难以运作，法院要独立行使审判权，严格依法办案，确实难上加难。
其次，司法机关的人事归当地方党委管理，法官、检察官的职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方，故在审判、执行中不得不看地方领导的态度行事。另外，在进人、用人上，也是党委说了算，尽管年龄偏大、文化不高、业务不懂，也要无条件接受或提拔任用，严重影响司法队伍素质。这种情形，虽在2002年3月举行首次国家司法人员三合一考试之后会有所改善，但是办关系案、人情案、金钱案的仍不乏其人，助长了枉法裁判、司法不公，甚至司法腐败。
再次，司法机关的财力依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，因为经费是司法机关的命脉，法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，政府财政状况的好坏直接关系着法院工作能否正常运转。法院与当地政府是利益共同体，同进同退，加上财政吃紧，法院要自找办案经费，故在审判、执行中不能吃里扒外、胳膊往外拐，法院乃成为地方利益的“保护伞”、地方保护主义的积极实施者，司法独立缺乏有力保障，很难实现司法公正。
综上所言，司法机关现行管理体制，条块分割，特别是人、财、物受制于当地，必然导致司法权力地方化、从属化，成为名副其实“地方的法院”，助长地方保护主义盛行，严重影响独立审判、司法公正，所以改革法院管理体制，不但是排除非法干扰，确保司法公正的根本出路，而且显已迫在眉睫；在此方面，日本、韩国、我国台湾司法改革的经验，诸如司法预算独立、法官审判独立制度等，足可提供我们借鉴、参考。
四、克服司法权地方化的对策
加入世贸组织，为我国深化经济改革和扩大对外开放提供了前所未有的机遇和空间，也为推动司法机关改革、实现体制创新提供了新的机遇。长期以来，我国的司法制度常常受到司法权地方化的伤害，不仅影响了中国在国际上的形象，也在一定程度上伤害了国内外当事人的信心。中国加入世界贸易组织后，对WTO规则的全面接受将使我们下决心采取措施解决上述问题[7]。具体说来，入世后对人民法院在以下三个方面的改革提出了新的要求：1、对程序公正的要求将更高。2、需要强化审判独立。3、司法体制深层次的改革问题已无法回避[6]。因此，大可利用我国加入WTO这一有利时机来治疗顽疾，以从根本上克服这种司法权地方化及地方保护主义等弊端。笔者认为，应将现有“条块结合，以块为主”的司法保障体制改革为垂直管理。其具体内容包括：最高司法机关党委成员由党中央选配和管理；省级司法机关党委成员由最高司法机关党委主管，地（市）级司法机关和基层司法机关党委成员由省级司法机关党委主管。在财、物等司法资源的供给上，则应将司法经费单列，列入国家预算，经全国人大批准后，国务院统一拨款，由最高司法机关统一支配和管理。自然，司法机关的垂直管理体制并非是在与海关、工商、税务、质量监督等部门的类比之后的简单效仿，而是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。首先，从法治的角度来分析，产生司法地方保护主义，皆可归为司法权力地方化、附属化等制度性缺陷。因为制度是法治社会基础，任何一种社会公害滋生的原因都可从制度欠缺、紊乱方面获得最终解释，反过来说，任何一种社会公害的根治也都可以通过制度的创新、完善得到最终解决。其次，司法机关不仅缺乏与地方其它团体、组织相抗衡的力量，而且处处受制于地方，现行的司法制度实质上是使“司法”这个瘦弱的肩膀扛着“公正”这副沉重的大担。因而首要的问题是通过改革，建立与社会主义市场经济相适应的司法制度。第三、改革现行司法体制，不能简单理解为司法体制改革与审判方式的改革，要以司法体制独立制、司法财政单立制为原则，从机构设置、职权划分、管理体制、财政体制等方面进行力度较大的创新和完善，从制度上确定司法机关的客观、中立地位，保证法院依法独立、中立、公正地行使职权，使其在体制上脱离地方的控制，不被迫也不主动成为“保护”地方利益的工具。第四、通过改革司法的设置，使司法权获得自身的独立、中立、公正，正如最高人民法院院长肖扬院长所讲的：如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官便是这道防线的守门人。所以，随之而来是改革现行的法官制度，建立法官考试制、法官不可更换制、法官专职制、法官高薪制、法官异地任职制、法官终身制及法官惩戒制等制度。
不得不提的是，实现司法机关的垂直管理首先还在于应扭转思想认识，要勇于打破过去那种一说到垂直管理就认为这是在党内闹独立，是脱离党对司法的领导的错误思想。应当看到，分级管理和垂直管理都是党的领导，只是实现的方式不同，都是一级服从上一级，最后统一服从于中央。这不仅不是削弱党的领导，还是在体现司法管理规律的同时切实加强党对司法机关的领导的表现。

参考文献：
[1]：WTO与法治论坛，《投资环境论文》；
[2]：台湾区电机电子工业同业工会，《2002年中国大陆地区投资环境与风险调查》第47、67、190页；
[3]：台北市企业经理协进会，《2002年传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现况调查报告》；
[4]：最高人民法院研究室编，《人民法院五年改革纲要》第59页，人民法院出版社（2000年4月第1版）；
[5]：王利明，《论权力机关对法院独立行使审判权的监督》，中国司法审判论坛第二卷第11、43页，2002年11月第1版；
[6]：最高人民法院政治部编，《入世与人民法院》，李国光所作的报告“认清形势，统一认识，积极应对，努力开拓入世后审判工作新局面”第20、21页；
[7]：BLOGCHINA.COM，2002年11月28日，《入世与中国司法》，于国富著。


中国共产党执政合法性的转型及其路径选择

熊利民


　　摘 要：改革开放前，中国共产党的执政合法性是以意识形态为中心的。20世纪70年代末，意识形态中心型的合法性出现危机。以邓小平为代表的中国共产党人，把合法性基础由以意识形态为中心转移到以经济绩效为中心上来，成功地实现了合法性的第一次转型。当前，经济绩效主导的执政合法性面临着新的挑战，创新执政合法性，实现执政合法性的第二次转型是共产党执政合法性建设面临的重要任务。
　　关键词：中国共产党；执政合法性；执政能力
　　中国共产党加强执政能力建设的基础是加强执政合法性建设。要提高执政能力，执政党需要适应历史条件的变化，及时变革合法性的基础，推动执政合法性向现代合法性的转型。本文拟对中国共产党执政合法性转型的趋向及其途径作粗浅的分析。
　　一、第一次合法性的转型：从意识形态中心型向经济绩效中心型的转变
　　合法性是指民众对现存政治统治的信任、支持和认同。一个执政党是否拥有合法性，就看它是否得到人民的拥护及其程度如何。用邓小平的话说，就是“人民支持不支持、拥护不拥护、答应不答应”。合法性被看作是有效统治和政治稳定的基础，只有当执政党获得人民自愿的拥护时，其统治才更有效力，才更能保持政局的稳定。反之，执政党的号召和动员能力就会被削弱甚至失效，最终会导致政治动荡、政权丧失。因此，“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”。随着中华人民共和国的成立，中国共产党的执政地位得以确立。此后，中国共产党为巩固自己的执政合法性地位做出了不懈的努力和探索。
　　大致说来，改革开放前，中国共产党的执政合法性是以意识形态为主导的。“在建立社会主义市场经济体制以前，中国共产党主要凭借马克思主义的主流意识形态来培育民众的认同感以凝聚人心，从而控制和领导国家政治生活。”“意识形态是关于建设理想社会的总体观念和信仰系统”，它是维系一个政治系统合法性的不可缺少的资源，它所具有的价值引导功能、教育功能、社会整合功能以及规范功能，有助于培养社会成员对政治权威的合法性情感，使社会成员产生和坚持关于合法性的信仰和信念，从而赢得社会成员的广泛支持和普遍认同。马克思主义是无产阶级政党的意识形态，它的人民性、革命性、真理性和先进性，决定了它具有巨大的意识形态感召力和魅力，必然会赢得众多的信仰者和广泛的认同。在民主革命时期，马克思主义为中国共产党作为中国革命领导者的必要性、必然性和合法性提供了充分的理论论证。而且，马克思列宁主义特别是中国化了的马克思列宁主义———毛泽东思想因成功地指导中国人民进行了反帝反封建的革命，赢得了民族独立和民族解放，消灭了剥削和压迫，建立了新中国而获得了绝大多数民众的拥护。中国共产党执政后，马克思主义意识形态与国家权力相结合，上升成为占统治地位的意识形态，继续为中国共产党的执政合法性提供支撑。中国共产党通过国家宣传机器进行马列主义、毛泽东思想、社会主义和共产主义宣传及灌输，使社会公众逐步形成、强化与之相适应的理想、信仰、价值观、道德准则和社会心理等，从而使马克思主义意识形态所体现的阶级内涵与价值诉求成为全社会公认的主流社会意识。人民对马克思主义的信仰、对社会主义的信念和对社会主义道路的追求成了共产党执政合法性的主要源泉。回顾历史我们看到，建国后正是人民对党倡导的社会主义和共产主义美好社会的憧憬，使得党赢得了巨大的号召力和动员力。相信党能领导人民建设美好社会，过上幸福生活的信念，使人民对党的执政充满了期待，产生了对党执政的“预支性的合法性”支持。这种支持甚至在出现“大跃进”和人民公社化运动的政策性失误以及随后出现的三年经济困难局面下都未曾动摇过。为了“美好的明天”，人民群众甘愿忍受现时生活上的困难。坚信“ 面包会有的”、“社会主义的美好明天会到来的”信仰，使中国共产党即使在新中国的艰辛岁月里都赢得了人民的支持。总起来看，从新中国成立到改革开放前，来自社会主义意识形态的信仰力是支撑执政合法性的关键因素。当然，该时期执政党的合法性来源不是唯一的，除了意识形态来源外，还有绩效（ 建国初经济建设的巨大成功）、个人魅力（毛泽东的人格魅力）、历史传统（个人崇拜等）等来源，这些都为当时中国共产党的执政赢得了合法性。但比较而言，意识形态在整个合法性基础中占了主导地位。因此，从总体上说，这个时期的合法性是意识形态中心型的。
　　意识形态中心型的合法性要维持得持久，需要把意识形态训导与执政绩效，特别是经济绩效有机结合起来。“共产主义意识形态是一种基于实质合理性的诉求，它天然要求政绩的支撑。”意识形态的先进性、真理性和人民性只有最终体现在给老百姓带来实实在在的物质利益上，才能充分地生成合法性。如果意识形态的优越性得不到政绩的有效支撑，意识形态就会失去真理的力量，意识形态占主导地位的合法性就面临着危机。如同马克思指出的：“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”应该说，新中国成立之初，我们党在意识形态训导与执政绩效的有机结合上做得是成功的，一方面进行社会主义的意识形态的宣传和灌输，同时，社会主义改造和社会主义建设也卓有成效，二者相互配合，相得益彰，党的执政合法性得到增强。但50年代后期“左”的错误思想开始出现和发展，“ 总的来说，就是对外封闭，对内以阶级斗争为纲，忽视发展生产力”。长期忽视发展生产力，导致国家的经济绩效每况愈下，人民不但没有得到期望已久的富裕生活，相反却陷入了普遍贫困的境地。为了维护人们对社会主义的信仰，维护执政合法性，从50年代末开始，毛泽东期望通过群众性政治运动甚至阶级斗争的方式来强化对意识形态的信仰。但适得其反，“以阶级斗争为纲”的不断升级，特别是“文化大革命”的发生，严重损害了党和社会主义在人们心目中的美好形象和神圣地位，从而也进一步损害了意识形态赋予党的合法性基础。到20世纪70年代末期，来源于社会主义意识形态的合法性已显现危机。重塑执政合法性，实现合法性的转型已是当务之急。
　　为了重塑执政党的合法性基础，改革开放之初，以邓小平为代表的中国共产党人，在科学地总结了国内外历史经验教训的基础上，把合法性基础由以意识形态为中心转移到以经济绩效为中心上来，以经济发展来赢得社会成员普遍的支持。无疑，经济发展对于维护合法性具有重要作用，经济发展可以带来福利的改善，使社会成员对执政党产生较高的评价，从而有助于社会成员认同执政党。改革开放以来，中国共产党把工作中心转向经济建设，并牢牢抓住这个中心不动摇，大力发展生产力，使人民的生活水平迅速提高，由此赢得了人民群众对于党执政的充分信任和支持。正如邓小平所说：“ 中国人民在共产党领导下生活一天天好起来……，人民是拥护的，人民看到中国是大有希望的。”“人民现在为什么拥护我们？就是这十年有发展，发展很明显。”“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。基本路线要管一百年，动摇不得。只有坚持这条路线，人民才会相信你，拥护你。谁要改变三中全会以来的路线、方针、政策，老百姓不答应，谁就会被打倒。”
　　向经济绩效主导的合法性的成功转型使中国共产党走出了意识形态合法性的危机，中国共产党执政合法性的资源得以扩大，党的执政和领导地位得以巩固和加强。
　　二、当前经济绩效主导的合法性面临的新挑战
　　应该看到，以经济绩效为主导的合法性是有一定的局限性的。能否保持经济的持续发展，从而支撑执政合法性，有时并不完全取决于人们的主观意志，客观因素可能给以经济绩效为主导的合法性带来许多变数。随着我国经济、政治和社会环境的变迁，经济绩效模式的合法性正面临着许多新的挑战。
　　第一、“政绩困局”的挑战。从政治合法性的基础来看，合法性基础的构成是一个系统，这个系统是多种合法性资源要素构成的，经济增长只是其中要素之一。任何一个执政党要巩固自己的执政地位，必须尽可能占有更多的合法性资源，不能把合法性仅仅放在一两种资源的的基础上。如果把合法性仅仅放在一两种资源的基础上，一旦这种资源出现短缺和枯竭，执政党的合法性就会面临危机。靠经济增长来换取合法性就可能会遇到这个问题，这也就是亨廷顿在分析“政绩合法性”的时候提出的“政绩困局”的问题。当经济快速发展时，人们在不同程度上从中受益，生活水平在不断提高，人们就会拥护现有政治的统治。一旦经济增长速度放慢或停滞，人民生活水平不能稳步提高甚至恶化，执政党和政府的合法性就会受到怀疑。这种仅把经济发展作为政治稳定实现模式的实践的失败，在20世纪六七十年代许多发展中国家的教训中曾得到验证。比如马来西亚、印度尼西亚的实践。这些国家在经济快速发展时，政治合法性没有问题，可一旦经济停滞，社会矛盾马上就会爆发，执政党和政权就面临危机甚至倒台。尽管1978年以来我国经济高速增长，取得了令世人瞩目的成就，经济建设的巨大成就为执政党地位的稳固提供了重要支撑，但对于“政绩困局”我们应予以充分正视。应该看到，经济的发展因受到诸多因素限制，不可能始终保持高速发展的状态。首先，经济发展受自身规律的制约。一是经济发展具有明显的周期性，发展有快有慢，不可能总是快的；二是经济基数有大小之别，一般在经济基数较小时，经济增长较快，但随着基数不断增大，经济增长速度就会递减，不能总是保持很高的速度。其次，我们处在一个经济全球化的时代，全球化增加了经济安全的隐患，全球经济的相互依存可能使一国发生的经济危机像多米诺骨牌一样迅速殃及他国；全球自由投资的便利也增加了金融投机的可能性；经济市场化和全球化，也使得政府控制国民经济的能力弱化。这些都使经济增长的不确定性因素增加。因此，全球化时代把合法性建立在经济增长上，无异于把自己的命运寄托于全球化这个异己的偶然性力量。总之，由于经济发展内在规律等因素的影响，经济的周期性波动使政治体系难以完全避免经济衰退，此时执政党就可能会因经济发展受阻而遭遇合法性危机，对此，应给予足够的重视。
　　第二、转型时期我国社会日益增长的现代性政治观念和需求的挑战。政治合法性具有与时俱进性，时代不同了，人们对政治合法性的要求也不同。在传统臣属型社会里，统治者愚民政策的实施及被统治者的愚昧落后，使得迷信政治大有市场，统治者往往借用超自然的力量（神、上帝等）来为自己的统治提供合法性依据，这使得“天命论”、“君权神授论”大行其道。但在一个向现代社会转型的社会里，随着政治的理性化和世俗化，“公民社会”的发育，公民文化素质的提高，公民的价值观念也在发生转变，现代政治观念如民主、平等、自由、法治、参与成为普遍的追求，由此导致人们对政治合法性的评价标准发生变化，传统的“ 君权神授论”自然难以再生成政治合法性，人们也不仅仅满足于政绩合法性，与民主法治等现代性政治观念相适应的政治合法性成为人们的更高追求。执政者能否及时地满足公民的现代性政治观念的期求，已经成为能否进一步获取合法性认同的重要因素。当前，我国的政治合法性正面临着这一问题的挑战。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立和经济全球化的发展，我国公民的民主意识、平等意识、参与意识、法制意识有了很大的提高，这些都使公民对党和政府扩大民主、依法执政有了更高的要求，公民自身的政治参与期望也大增。上述民主诉求如果得到有效满足，党和政府会从中赢得新的法理性合法资源。如果这种诉求得不到有效满足，特别是参与渠道不畅通，公民的参与欲望得不到实现，就会导致公民的失落感和挫折感，党和政府的合法性就会受到影响。值得我们重视的是，当前，我国政治建设领域存在着民主需求迅速增长与满足民主需求的制度化渠道的有效供给不足的矛盾。一方面，民主需求很快增长；另一方面，由于我国原有的公民直接参与政治的渠道不多、机制不完善，又加上政治制度的创新不可能在一夜之间完成，造成目前我国民主制度化的水平不高。这也成了制约我们扩大民主，满足民主需求的“瓶颈”。尽快解决这个“瓶颈”问题，满足人民日益增长的民主、法治等现代性政治需求，从中获取法理性合法资源，是执政党进行合法性建设面临的重要任务。
　　第三、改革发展进程出现的严峻社会问题的挑战。1978年以来，我国市场化趋向的社会主义经济体制改革成效巨大，但由于体制转型，也由于我们对发展观的理解的片面等原因，导致了发展的结构性失衡，出现了公共权力腐败、工人下岗和失业、农民负担过重、社会分配不均、城乡和地区差距扩大、社会贫富分化等社会问题。这些社会问题可归结为两类，一个是腐败问题，一个是公平问题。这两大问题都对党的执政合法性构成了很大威胁。就腐败问题看。改革开放以来，个别掌握权力的党员干部放弃共产主义信念，抛弃为人民服务的宗旨，滥用权力、违法乱纪、贪污受贿、道德败坏、生活腐化，成为一大公害。腐败现象对执政合法性的危害在于，日趋严重的腐败现象败坏了党风，损坏了党和政府的形象，损害了党与人民群众的关系。现实生活中脱离群众的官僚主义和以权谋私等现象大量存在，在有的地方已造成了党群关系、干群关系的紧张。这些都大大消耗了执政党的合法性资源，侵蚀了执政党的合法性基础。
　　就公平来看，改革开放以来，我们成功地解决了效率问题，但公平问题未兼顾好。由于经济发展不平衡，经济政策选择的失误，以及国家新旧体制的转轨时期，国家法律、政策及管理方面出现的一些漏洞，致使极少数人收入和社会绝大多数成员的收入差距拉大。当前中国的贫富分化问题已经达到或超过了社会警戒线，具体体现为基尼系数偏高。据统计，当前我国的居民收入基尼系数已上升至0.49。中国实际上已经进入世界上收入分配不平等比较严重的国家行列。贫富分化对执政合法性的威胁在于，首先，引发社会不满情绪，降低政治认同，影响民心的向背。我们看到，随着收入分配不平等的加剧，社会不满情绪明显增多。根据一项对城市居民的调查发现，2000年有22%的居民对自身生活状况不满，超过城市居民的五分之一，约有1亿人。另有学者根据各种调查得出结论认为，大约有55%的人对自己的生活状况表示满意，大约45%的人对自己的生活状况不满意。仅就全国城镇人口而言，后者约有2亿人。中国是一个有着数千年“均贫富”文化传统的国度，对于贫富分化的承受度较低，贫富分化过于严重会影响到公众对政治系统的评价，影响民心的向背。其次，损害党执政的阶级基础。任何政党都有特定的阶级基础，与西方资产阶级政党有着本质区别的是，中国共产党的阶级基础具有广泛的人民性，依靠的是广大工人阶级和农民阶级，并切实代表了这些主要社会阶级的利益，中国共产党的合法性也由此有了广泛的阶级基础。但当前这一基础正受到削弱。改革使所有的阶级阶层都获益了，但获益是不均的，两极分化的。从改革中获益最少的主要是原来的工人、农民阶级。下岗失业人员、低收入人群、收入水平下降的群体、负担过重的群体主要出自这些阶级，这些阶级占了人口的大多数。尽管改革也给这些人带来了福利的绝对增进，但福利的相对增进太慢，仍然会使这大多数人产生相对被剥夺感，这就是出现“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的重要原因。改革实质上是利益的调整和再分配，在改革过程中，执政党能否代表社会主要阶级的利益，是能否获得认同和支持的必要条件。显然，在利益分配过程中，社会基本阶级的相对福利受损，必然会削弱执政的阶级基础，这已成为威胁执政合法性根基的重大隐患。
　　经济绩效合法性面临的以上挑战说明，重新调整和扩大执政合法性，实现合法性的第二次转型，已是十分必要的了。
　　三、创新执政合法性：实现第二次转型的路径选择
　　当前，加强党的执政合法性建设，实现执政合法性的创新与转型，需要把握以下几点：
　　1、构建“以民为本”的绩效观，夯实执政合法性的绩效基础。执政党巩固自身的执政地位，必须提高执政绩效，满足民众的需要。其中，最重要的是不断提高经济绩效。现在，我们虽然不能把执政合法性仅仅捆绑在经济增长的快车上，但经济增长却是生成执政合法性的不可缺少的物质基础。只有尽可能地保持经济的快速发展，富民强国，才能持续有效地增强执政党的合法性，巩固党的执政地位。“经济成就不仅在现时为共产党的统治提供了合法性，而且在整个中国历史中也具有合法性。”鉴于以往改革中出现的分享经济增长成果不均衡导致认同度降低、执政的合法性资源流失的问题，对以往的经济绩效观进行调整是十分必要的，这种调整的基本趋向就是把“以民为本”理念引入经济绩效观中，并加以强化，形成以民本理念为指导的经济绩效观。“民本型”经济绩效观体现如下几点基本要求：第一，利民为本。“民”是经济发展的出发点和落脚点。也就是说，发展经济的出发点是以满足广大人民的根本利益为标准的，发展经济的最终目的落脚在最大多数人福利的改善上。第二，机会均等。国家创造一种法律、制度和政策环境，给每个人，无论是“ 官”还是“民”以均等的选择和发展的机会。第三，利益分配相对均衡。可考虑根据效率优先，兼顾公平原则，建立合理的收入分配调节机制，既要保证效率优先，使那些通过诚实劳动、合法经营、开拓创新的人先富起来；又要兼顾公平，通过经济、法律和行政的手段平衡利益分配，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，逐步缩小贫富差距，使利益差别保持在合理的限度内，力争减轻或消除在中低收入者阶层中产生的强烈的不公平感和相对剥夺感。第四，弱势群体得到有效救助。民本发展观内在地要求执政党更多地关注民生，关心群众的疾苦，特别是对弱势群体实施重点救助。第五，抑制腐败。要以民为本，赢得人心，必须解决当前广大群众最不满意，对党群关系影响最严重的腐败问题。“对于现任的政治机构来说，制止腐败是在转型期维护信誉最保险的办法。”“现任的中国领导层和政治机构如果能更有效地遏止腐败的蔓延，中国的老百姓就会更有耐心并重新树立对政府的信任。”健全权力制约与监督体制，严格约束和规范公共权力，是治腐之本。惟有建立起完善的权力监督和制约体制，才可以规范公共权力的运行，消除滥用权力的现象，有效防止贪污腐败、官僚主义行为对经济和社会生活的祸害，堵住合法性资源流失的漏洞。
　　2、培育法理型权威，并使其成为执政合法性的主导。法理型合法性是现代社会合法统治的必然趋势和最终归宿，特别是处在转型期的发展中国家，在原有合法性受到挑战后，及时构建法理型的权威，这是开辟新的合法性资源的必然选择。马科斯·韦伯曾把合法性基础分为三种广为人知的类型：传统型、超凡魅力型和法理型。一般来说，现实中并不存在纯粹的传统型、超凡魅力型或法理型合法性基础，多数国家的合法性都是三种类型的混合，但三类合法性配置的比重各有不同。现代社会的日益理性化、功利化、民主化和法治化，使得现代执政党从某些神话、宗教或传统惯例中获取的认同大大下降，也使得人们对具有虚幻色彩的个人魅力的信仰日益淡化，而对建立在法定民主程序和制度之上的统治的认同日益增强。因此，法理型认同必然会取代传统型认同和“超凡魅力”型认同而占据统治地位。正如马科斯·韦伯指出的：“如今，最普遍的合法性形式是合法的信念，即形式上正确的制定，且以人们习惯的方式制定所含有的默认。”法理型统治是指建立在遵守正式制定的非个人专断的法规基础上的统治。法律制度之所以能产生合法性信仰是因为法律化的制度规范设定了大家认同的程序化的政治体制、政治机制和政治行为规则，政党行为遵循了这些“游戏规则”，在价值尺度上才被判定“正统”，否则被视为“非法”，因此，对民主程序的认同将使执政党获得合法性，这也就是卢梭提出的“按程序办事的合法性”。当前中国共产党的执政合法性建设向法理型认同转型，符合现代社会合法性基础演变的必然趋势和规律。重视法理合法性资源的开发，大力培育法理型权威，是当前我国执政合法性建设面临的重要任务。这要求执政党做到：第一，依法执政。执政党要大力弘扬宪政精神和法治理念，确立宪法、法律作为国家管理的最高准则的地位，推动和实现执政方式的法治化，按照法律规定的范围、程序、内容和手段行使执政权力。第二，民主执政。现代法理的权威是在民主的基础上产生的，缺乏民主，执政权威就缺乏认同。因此，培育法理合法性，就必须加强民主政治建设。中国共产党作为中国最广大人民根本利益的代表者，要真正行使好代表功能，就必须特别注意发扬民主。执政党必须建立起一整套完善的、规范的、程序化的公民参与制度和机制，为公众提供自由的、均等的参与机会。通过制度化的渠道，民意得到表达，民主权利得到实施，利益得到维护。这样的制度必定会获得公众的普遍认同，中国共产党就会从民主制度和体制中获得合法性资源，有利于在制度上加强执政合法性。第三，科学执政。以往，执政党的治国理政带有一定的经验色彩，新的历史条件要求执政党走出凭经验执政的思维，树立科学执政的新理念。科学执政对执政党的新要求是：执政党能尊重自然和社会发展规律；注重研究执政规律和执政艺术；科学地分析和判断国内外形势；进行科学化决策；实施科学发展观等。只有科学执政才能提高执政绩效，提高执政能力，从而获取更多的执政认同。
　　3、进行意识形态创新，奠定合法执政的思想基础。意识形态历来是政治系统的合法性基础之一，特别是在良好的执政绩效作支撑的情况下，意识形态的信仰形式对于论证和维护执政合法性起着重要的作用。因此，创新执政合法性决不能忽视或淡化意识形态的训导作用，而是要继续强调意识形态的重要性，强调马克思主义信仰和社会主义信念的优势。邓小平指出：过去搞革命，中国共产党靠的是马克思主义信仰，靠的是社会主义的理想信念，现在搞改革和社会主义现代化建设，还要靠这个。“ 光靠物质条件，我们的革命和建设都不可能胜利。过去我们党无论怎样弱小，无论遇到什么困难，一直有强大的战斗力，因为我们有马克思主义和共产主义的信念。有了共同的理想，也就有了铁的纪律。无论过去、现在和将来，这都是我们的真正优势。”要充分发挥意识形态的引导作用，需要进行马克思主义意识形态理论体系的创新。为此，需要注意以下几点：第一，用实践标准加以检验。确是错误的个别论断和言论就加以放弃；有些是适应当时而不适应当前的就应扬弃；证明正确的就继续继承和坚持；证明是后人对马克思主义的错误的教条式理解和附加的就要坚决摒弃。第二，要使意识形态中国化。马克思主义意识形态体系必须是同中国实际相结合，形成中国特色的社会主义意识形态体系，才更具有生命力，更具吸引力，才能更易为群众所掌握和认同。改革开放以来形成的邓小平理论就是中国化了的马克思主义意识形态理论，它已得到了普遍的政治认同，而成为在当代中国具有强大动员力的主流意识形态。第三，要使意识形态更具亲和力。意识形态创新要尊重当代人类社会的基本价值，要与民主、自由、公正、人权相契合。只有如此，意识形态才可能获得普遍的认同，产生巨大的亲和力，有效地维护执政合法性。

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