关于印发《社会福利基金使用管理暂行办法》的通知

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江苏省淮安市人民政府


市政府关于印发淮安市人民政府行政问责暂行办法的通知

淮政发〔2006〕117号



各县（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

现将《淮安市人民政府行政问责暂行办法》印发给你们，请遵照执行。

二00六月六月二十日



淮安市人民政府行政问责暂行办法



第一章 总 则

第一条 为全面推进依法行政，强化行政责任，确保政令畅通，提高行政效率，建设勤政、廉洁、务实、高效的人民政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国公务员法》等有关法律规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称行政问责，是指市政府对行政问责对象不履行或不正确履行法定职责，造成政令不畅、秩序混乱、效能低下，导致影响市政府总体工作部署的贯彻落实，使社会公共利益、行政管理相对人的合法权益受到损害，依照本办法追究行政问责对象责任的活动。

第三条 本办法所称的行政问责对象包括：各县（区）政府县（区）长和市政府部门行政首长（含主持工作的副职，下同）; 市政府部门工作人员。

本办法所称的市政府部门包括市政府所属各工作部门、派出机构，具有行政管理职能的市政府直属事业单位。

第四条 实施行政问责的原则：

（一）坚持实事求是、客观公正的原则；

（二）坚持有错必究、过错与责任相适应的原则；

（三）坚持教育与责罚相结合的原则；

（四）坚持按照干部管理权限和分级办理的原则；

（五）坚持鼓励创新，促进发展的原则。



第二章 问责内容

第五条 本市所属各县（区）政府县（区）长和市政府部门行政首长有下列情形之一的，依照本办法对其进行问责：

（一）无正当理由，未按期完成当年《政府工作报告》中明确规定以及市政府确定应由其承担的工作任务；对上级的工作部署和要求无故不落实、不完成的；

（二）事项决策、项目安排和大额度资金使用，不按照规定的程序和议事规则进行决策，不按照规定进行公示、组织咨询论证或可行性论证，甚至超越部门权限擅自决策，导致决策失误，造成人员伤亡或财产损失、生态环境破坏或者在社会上造成不良影响的；

（三）不依法行政，制定与法律法规或者上级政策规定相抵触的规范性文件、行政决定或者政策，违法设定行政许可、行政处罚、行政事业性收费或者行政强制措施的；

（四）瞒报、虚报、迟报、漏报突发公共事件或者事故的；

（五）发生自然灾害、事故及其他突发公共事件时，未按相关法律规定、上级要求和实际情况及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作的；

（六）未按照有关规定和要求建立健全安全工作规章制度、制定公共突发事件应急预案，或者对重大公共安全、生产安全隐患发现后不依法采取措施，导致出现责任事故或造成不良社会影响的；

（七）因疏于管理、处置不当致使公共利益、行政管理相对人合法权益遭受严重损害，引发群访、集访，影响社会稳定或者造成不良社会影响的；

（八）非法干预市场经济活动，或者对扰乱市场经济秩序行为监管不力或纵容、包庇的；

（九）截留、滞留、挤占或者挪用财政专项资金和政府代管资金；或者违反规定安排使用财政资金、国有资产，造成资金浪费或国有资产流失的；

（十）监督管理不力，导致机关工作人员发生滥用职权、徇私舞弊和失职、渎职等违法、违纪行为，或对机关工作人员违法、违纪行为进行包庇、袒护或纵容的；

（十一）机关工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈的；

（十二）弄虚作假，骗取荣誉或大搞劳民伤财的形象工程，在社会上造成不良影响的；

（十三）在年度述职述廉述学考核中，领导班子集体测评有关指标达不到规定标准的；或其所在部门在年度软环境和行风建设考核评议中被定为“较差”单位的；

（十四）在公开场合发表有损政府形象的言论，或行为有失检点，有损公务员形象，在社会上造成不良影响的；

（十五）利用职务便利为自己或者亲属牟取利益，或者对配偶、子女及身边工作人员的违法违纪行为知情不管，或包庇、纵容的；

（十六）应当问责的其他情形。

第六条 市政府部门工作人员有下列情形之一的，依照本办法对其进行问责：

（一）对依法、依规应办理的事项，上级组织和领导决定的事项，不按规定和要求落实，敷衍塞责、推诿扯皮，拖延不办、顶着不办，造成不良影响和后果的；

（二）对应公开的事项不公开或公开不及时、不真实、不全面，造成不良影响和后果的；

（三）在实施行政许可中，不履行法定的受理、公示、告知等义务，不按法定条件或者法定期限实施行政许可，不依法履行监管职责或监管不力，不按法定项目或者标准收费的；

（四）在实施行政征收管理中，擅自改变征收标准，处罚显失公正，不开具合法票据，只征收不履行服务或者管理义务的；

（五）在实施行政处罚中，不依法公示，不按法定权限、条件和程序实施处罚，不按规定开具处罚决定书、合法票据的；

（六）对职责范围内的事项无正当理由不在规定时限内完成或作出明确答复，造成不良影响和后果的；

（七）对不属于本单位职责范围或不宜由本单位办理的事项，不解释、不说明，造成不良影响和后果的；

（八）对来文、来电、来函，未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见，或无正当理由未按规定及时处理或报送领导批示，贻误土作，造成不良影响和后果的；

（九）在工作中，丢失、损毁行政相对人有关材料或物件，损害行政相对人的合法权益，造成不良影响和后果的；

（十）工作中需要与其他有关部门共同研究解决的事项，当与有关部门协商不能取得一致时，未及时报请上级领导或机关裁决，久拖不决，或擅自决定，造成不良影响和后果的；

（十一）在工作时间内擅自离开工作岗位或不委托有关人员代行其职责而耽误行政相对人办事的；

（十二）对前来办事的人员置之不理，或刁难、粗暴对待，甚至因言行不文明而发生冲突的；

（十三）不落实首问负责制和重要岗位AB岗无缺位制，增加行政管理相对人办事时间、办事成本或者难度的；

（十四）被行政管理相对人投诉并经查实的；

（十五）在公开场合发表有损政府形象的言论，或行为有失检点，有损公务员和国家机关工作人员形象，在社会上造成不良影响的；

（十六）应当问责的其他情形。



第三章 问责程序

第七条 下列情况可以作为问责的信息来源，依照本办法进行问责：

（一）公民、法人或其他组织向市人民政府提出的附有相关证据材料的举报和申诉；

（二）上级领导机关的指示、批示；

（三）同级党委、人大、政协和司法机关提出的问责建议；

（四）市政府领导的指示、批示；

（五）其他问责信息来源。

第八条 对所属各县（区）政府县（区）长和市政府部门行政首长的问责程序是：

（一）市监察局通过本办法第七条确定的信息来源收集信息，并进行调查取证后，对属于问责范围的事项，向市政府提出问责建议；

（二）市长或市长委托的副市长、秘书长听取被问责的对象汇报情况后，认为行政问责对象不属于问责情形的，可以终止问责；对有本办法第五条规定情形之一，且事实清楚的，市长可以决定或者提交市政府常务会议讨论后决定追究责任的方式；认为需要进一步调查核实的，可责成市监察局等部门组成调查组进行调查；

（三）调查组应该在30个工作日内完成调查工作，并向市政府提交书面调查报告。调查报告应该包括问责情况的具体事实、基本结论和是否问责的具体建议；

（四）市政府接到调查报告后，适时提交市政府常务会议讨论，作出问责或者不予问责的决定，并决定责任追究的方式。

第九条 对各县（区）政府行政副职、市政府部门行政副职的问责，由市监察局参照本办法第五条、第六条的问责内容和第八条的问责程序组织实施；

对市政府部门工作人员的问责，由被问责工作人员所在部门参照本办法第八条的程序组织实施。

第十条 市监察局可以责成市政府部门对其工作人员进行行政问责。必要时，市监察局可以直接对部门工作人员进行问责。

第十一条 调查组成员与问责对象有利害关系、可能影响公正处理的，在调查前或者调查过程中，应当依法实行回避。

第十二条 在调查过程中，问责对象应当向调查组作出书面说明。有关部门和人员应当对调查组的调查工作予以协助。

第十三条 问责对象阻挠或者干预调查工作的，调查组可以提请市政府和有关部门依照有关规定暂停被调查人履行职务。

第十四条 问责对象在问责期间有权就问责的事项向市政府和有关部门陈述和申辩。



第四章 问责方式

第十五条 按下列方式追究行政问责对象的责任：

（一）限期整改；

（二）诫勉谈话；

（三）责令作出书面检查；

（四）通报批评；

（五）取消当年评优、评先资格；

（六）通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉；

（七）停职检查；

（八）法律法规规定的其他方式。

第十六条 第十五条规定的问责方式，可以单处或者并处。对按第十五条第（七）、（八）项规定问责的，按照干部管理权限和规定的程序办理。

第十七条 作出的问责或者不予问责的决定，应当书面告知本人。

第十八条 被问责的对象对问责决定不服的，可以自收到决定之日起15个工作日内向市人民政府或作出问责决定的部门申请复议。在复议期间，行政问责处理决定不停止执行；复议中发现处理错误，应当及时纠正。

第十九条 依照本办法需要发出通知和决定等文书的，由市监察局会市政府办公室和相关部门负责拟订和送达。

第二十条 调查人员涉嫌滥用职权、徇私舞弊：玩忽职守，导致调查报告出现重大错误的，应当依照《中华人民共和国行政监察法》和有关规定追究相关人员的责任。



第五章 附 则

第二十一条 各县（区）人民政府、实行垂直管理的部门可以参照本办法，对本地、本系统实行行政问责。

第二十二条 本办法由市监察局会市政府办公室负责解释。

第二十三条 本办法自发布之日起施行。





【关 键 词】 董必武 检察思想 法律监督
【内容提要】董必武同志是新中国人民检察制度的奠基人和实践者，他在党内和国内较早地提出了检察制度是非有不可的，还要不断发展；检察机关要强化法律监督职能；检察机关的组织和人员建设要配备精干，加强建设；检察机关要坚持人民民主专政的政法工作方向，要完善公诉、批捕和抗诉任务；要坚持检察独立原则，垂直领导原则和三机关分工负责，互相配合，互相制约原则。
董必武同志(以下尊称:董老)是我国伟大的无产阶级革命家、政治家和法学家，也是新中国检察制度的奠基人之一，对新中国检察事业作出了巨大贡献，其检察思想博大精深，影响深远。本文试就董老的检察思想作一粗浅研究，以求教于同仁。

一、人民检察制度是新中国国家法律制度之一，应该随着新中国政权建设而建立
回顾新中国成立前的中国政治法律制度史，历代封建王朝都是人治社会，出于皇帝专制和中央集权的考虑，均没有也不可能建立独立的检察机关，只有隶属于皇帝的御史大夫和监察机关；中华民国历届政府只在法院内设立“检事”之职，履行“公诉”之责，也没有独立地设立过检察机关。由于检察制度和检察机关在我国是个新生事物，它的性质和任务是什么，有的公安机关和法院，还有必要设立检察机关吗？加之我国缺乏民主和法制的历史传统，很多人对缺乏组织基础和工作经验的检察机关的出现不了解、不理解，当时围绕要不要创设检察机关问题产生了争执。有人认为检察机关在中国历史上从来没有出现过，“检察机关可有可无”。 董老坚决反对这种观点，他认为人民检察制度是新中国国家法律制度之一，检察机关是新中国民主政权的组成部分，检察机关决不是“可有可无”，而是非有不可，检察制度和检察机关都应该随着新中国政权建设而建立。早在政治协商会议筹备会期间，由筹备会的第四组即中央人民政府组织法起草组组长董必武，在1949年6月23日拟定的政府组织法纲要的基本问题中提出设置最高人民检察署①，(董必武：中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容 见中国法律出版社1986年版《董必武政治法律文集》第71页)并先后为政协筹备会常委会和政协全体会议所一致通过。1949年9月21日，在北平召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领>和《中国人民共和国中央人民政府组织法》规定，中央人民政府设立最高人民检察署，作为国家的最高检察机关。最高人民检察署检察长、副检察长和委员均由中央人民政府委员会任免。最高人民检察署的职权是对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。这些规定，在中国历史上第一次创设了检察制度及检察机关，规定了其在国家制度和国家机关中的重要地位，首次明确了检察职能主要是对国家法律统一正确实施进行监督。所以说董老是新中国检察制度的奠基人之一，是创建检察机关的先驱。
二、完善、健全人民检察制度是国家法制建设的重要内容
从1949到1968年，新中国人民检察制度在短短20年的历史上经过了“三起三落”。第一次是在1951年冬季的编制会议上讨论精简国家机构时，有人提出检察工作“可有可无”，应予裁减。第二次是在1960年秋季精简国家机构进，康生主张取消检察机关。谢富治主持的中央政法小组提出公检法三机关合署办公，受公安部党组统率；地方检察机关的存废，由各省、自治区、直辖市党委决定。前两次，检察机关直接向毛泽东和刘少奇等中央领导反映，使检察机关保留下来。进入文革后的1968年12月11日，谢富治授意高检院、高法院、内务部三家的军代表和公安领导小组，联合于1968年12月11日向中央提出《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》。报告提出，高检院完全是抄苏修的，早就应该取消，最终最高人民检察院、军事检察院以及地方各级人民检察院都被撤销。相较而言，董老无论是在党内还是在国内，始终对检察机关的地位和职能有清醒的认识，他认为要建设国家政权必须要建立、健全革命法制，实现依法治国。而在建立、健全革命法制的过程中，就要不断加强国家的公安机关、检察机关和审判机关，以有力地保障经济建设工作的顺利进行。因此完善、健全人民检察制度也应是国家法制建设的重要任务。1951年后期，在增产节约运动中，有人认为“检察机关只起盖橡皮图章的作用”，一些地方决定撤销检察机关。董老得知后，及时向毛泽东主席反映，最后决定检察署不能裁撤，而要健全。1954年在制定我国第一部宪法时，毛泽东主席提出，考虑到检察机关在国家政权中的重要地位与作用，将“人民检察署”更名为“人民检察院”，由权力机关—全国及各级人民代表大会选举产生，并对它负责，受它监督。董老认为“检察机关只有国家与人民需要它的时候，它才能存在和发展。有人认为检察署可有可无，这是不对的。”②(董必武：在第二届全国检察工作会议上的讲话 见中国法律出版社1986年版《董必武政治法律文集》第318-319页)“人民现在需要检察机关，将来是否还需要呢?应当肯定地说还需要。这因为国家还存在时，它的法纪必然存在，维护法纪的机关也必然存在。直到国家消亡，人民不需要国家机器的时候，才不需要检察机关。”③(董必武：在第二届全国检察工作会议上的讲话 见中国法律出版社1986年版《董必武政治法律文集》第322-323页)人民检察是社会主义法制体系的基本组成部分，忽视检察工作甚至取消检察机关，都意味着对法制的削弱和破坏，检察机关被撤销的时期都正是我国法制遭受最严重破坏的时期。正是鉴于文革破坏法制的惨痛教训，1977年10月中央下发“关于征求修改宪法意见的通知”，全国先后有19个省、8个大军区、35个中央、国务院直属机关都提出了要重新设置检察机关的建议。他们一致认为:设置检察机关是我国法制建设的需要;可准确打击犯罪、防止冤假错案的发生;加强对国家工作人员遵纪守法的监督;可从法制上保障国家机关的正常运转。1978年颁布新宪法，叶剑英委员长讲话指出:鉴于同严重违法乱纪斗争的极端重要性，宪法中规定，要重新设置检察机关。检察制度曲折的发展历史最终验证了董老五十余年前做出的“检察机关决不是‘可有可无’而是非有不可”的论断是完全正确的，检察机关在国家法制建设中的重要性也是历史反复证明了的真理，检察工作要不断加强和改进以符合国家和人民的现实需要，而任何削弱乃至取消检察机关的言论和行动都是与我国社会主义法治规律相违背的。
三、必须要不断加强检察机关的法律监督职能，要夯实监督基础—机构和人员建设
董老非常重视法律监督工作，在党内较早地提出并构建了完善的社会主义法律监督体系。他提出党的监督、人民群众的监督、人民代表大会的监督、行政监察委员会的监督和司法机关的法律监督都要不断加强，这是“依法办事”的关键。其中董老重点提到了加强司法监督，特别是检察监督，要求检察人员要加强法律监督工作。他批评了轻视检察机关工作的现象,同时也要求检察人员要在思想上提高对法律监督工作的重视：“担负检察工作的同志自己必须多做些工作，并把工作做好，才算是对那些看轻检察工作的人们作了积极的回答。我们担负检察工作的同志必须要随时随地与违法犯罪行为作斗争。”④(董必武：在第二届全国检察工作会议上的讲话 见中国法律出版社1986年版《董必武政治法律文集》第319页) 要讲究监督方法，“只要我们担负检察工作的同志站稳立场、依靠群众、提高警惕、不顾情面,走到哪里,哪里的违法现象就会暴露在我们的面前,就会遭受我们的检举。这样,检查工作就必然会受到全国人民的欢迎。）⑤(董必武：在第二届全国检察工作会议上的讲话 见中国法律出版社1986年版《董必武政治法律文集》第319页)。要强化监督机构建设，“我们应根据需要需要与原则，在第一个五年建设计划的时期内，有计划地逐步把各级人民检察院署的组织和工作系统地建立和健全起来…..中央要地方党保持检察机关已有的人员，并适当地增加和调整领导骨干。”⑥(董必武：在第二届全国检察工作会议上的讲话 见中国法律出版社1986年版《董必武政治法律文集》第320页)董老认为国家将监督法纪的重大责任交给检察机关，检察工作人员的责任是很重大的，因此，国家对检察工作人员的品质要求是很高的。要认真学习列宁著的《宁肯少些，但要好些》的文章，对干部的质量要求要高，并重视提高现有干部的水平。要求编制应予以足额的人员,而人员的配备要挑选精干的。要加强培训，中央和条件好的省办政法学校，办训练班以解决检察院需要的大量干部问题。重视政治和业务学习，强调检察干部必须学习马列主义、毛泽东思想、学习政策法令，学习苏联检察工作的先进经验，提高检察人员的法律监督水平。1954年,全国已有检察机构930个,检察干部5665人。这个数字与1951年比,机构增加了一倍多,人员增加到那时的三倍多，数字的增长说明了当时党对检察机关法律监督职能的重视，检察机关进入了第一个黄金时期。
四、对检察机关工作方向、任务和原则作了明确的阐述
在建国初期，董老任政务院副总理兼政治法律委员会主任，他指导制定了《最高人民检察署组织条例》、《各级地方检察署组织通则》，给检察机关活动提供了法律依据。1954年9月，在第一届全国人民代表大会期间，董老又指导制定了《中华人民共和国人民检察院组织法》。三个法律文件分别对检察机关的性质、任务、职责、活动原则、行使职责的程序以及机构的设置和检察系统的上下级的关系等基本问题作出了明确的规定。董老明确指出人民检察院组织法就是人民检察工作和马列主义理论相结合的产物，必须要认真贯彻执行。检察工作要坚持政法工作方向，直接来巩固人民民主专政(即无产阶级专政)。关于检察机关的任务，董老在关于政法工作的会议上多次指出，检察机关“检察机关管违法不违法,是国家机关”可以对国家机关和老百姓的违法行为提起公诉,还可以批准逮捕,对法院判案可以提出抗诉。检察工作要坚持一定的原则。董老提出检察独立原则，指检察机关独立地行使检察权,只服从国家的法律尊严,监督和保障法律的执行。任何组织和个人都无权干涉它的工作，“检察机关是法律监督机关，不管哪一机关犯了法，它都可以提出来。”⑦(董必武：在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话 见中国法律出版社1986年版《董必武政治法律文集》第527－528页)国家检察机关对国家机关、工作人员及其公民都有法律监督权,无论谁犯了法,它都有权检察。检察机关要坚持在党的领导下垂直领导的原则。董必武认为检察机关是对国家机关及工作人员进行监督的机关,如果它接受上级机关领导的同时,又受同级政府的领导,那么就很难发挥其监督职能。董老提出：“中国在国民经济恢复时期在各地 党政机关的强有力的领导下，直接发动群众进行了大规律的运动，同时检察机关又尚在建立的过程中，当前只有实行双重领导才较便于推动工作。”⑧(董必武：在第二届全国检察工作会议上的讲话 见中国法律出版社1986年版《董必武政治法律文集》第323页)但董老从来没有反对过列宁指示的国家检察机关垂直领导的原则，随着形势的发展和检察机关的健全，1954年,董必武根据检察工作的性质和规律,适时地提出将双重领导改为垂直领导,垂直领导便于检察机关在党的领导下独立行使法律监督权。检察机关与公安机关、审判机关分工合作、互相配合和互相制约原则。董老早于1951年9月11日在政法系统各部门干部大会上的报告中就指出“要把通力合作的精神贯彻到底。”“中央的四个司法机关—最高人民法院、最高人民检察署、司法部、政法委。本来有一种联席会议，能够打通关系，彼此通气，……这是通力合作的具体表现。……只有通力合作才能解决问题。”董老还提出按照人民法院组织法的规定，检察长有权列席法院的审判委员会。同时，董老还提出，检察院、法院、公安机关既要分工负责，也要互相制约，共同对敌。他于1957年3月18日在军事检察院检察长、军事法院院长会议上的讲话中指出:“检察机关是监督机关，不管哪一机关犯了法，它都可以提出来。……公安机关捕人，要经检察院批准。没有批准就逮捕人，是违法的。检察院本身没有判决权，人逮捕起来以后，就要侦查，如果认为应该判刑，就要向法院起诉。判刑不判刑是法院的职权。法院审判不合法，检察院可以抗议;公安部门发现法院判错了，可以经过检察院来抗议。这叫做分工负责，互相制约。”⑨（《董必武法学思想文集》，法律出版社2001年版，第388页－399页）董老关于检察工作基本原则的论述后来被79年后的《检察院组织法》和《刑事诉讼法》所吸收，成为司法制度和刑事诉讼基本原则，影响深远。



参考文献：
（1）《董必武政治法律文集》1986年版
（2）《董必武法学思想文集》2001年版
(3) 丁慕英《董必武对我国检察事业的重大贡献》检察实践2003年3月
(4) 丁慕英《董必武与新中国检察制度》国家检察官学院学报2005年4月
（5）孙谦《人民检察的光辉历程－纪念人民检察院恢复重建30周年》人民检察2008年第11期

作者：天津市滨海新区大港人民检察院 赵 刚